0454. Do entuzjastów niemieckiej doktryny planistycznej "in gremio" - ad vocem

ceterum censeo Carthaginem esse delendam

Myślę, że jeszcze dość daleko do prawdziwej dyskusji na temat szkód, jakie w polskiej przestrzeni (także prawnej) zostały spowodowane istnieniem sławetnych WZ-ek, ale zawsze jest dobra okazja, aby przynajmniej próbować odkłamać tezę o „plusach dodatnich” tego prawnego tworu.

Na początek opinia zamieszczona pod moją ostatnią notką:

Data: 2024-01-31

Dodał: Buczek

Tytuł: Polacy też

… skoro Niemcy od lat właściwie stosują ichnie WuZetki (zasadę "dobrego sąsiedztwa"), to Polacy też powinni się tego w końcu nauczyć (a początek - odpowiednio poprawić przepisy)

Drobna uwaga na marginesie: stawianie Niemców (z ich zasadą "dobrego sąsiedztwa") za przykład uważam obecnie (nie tylko w powyższym kontekście) za wyjątkowo niefortunne.

Czternaście lat temu szczegółowo opisałem, jak patologicznym rozwiązaniem prawnym, ale przecież w równym stopniu patologicznym merytorycznie, jest dopuszczenie do „zastępczego” zarządzania zagospodarowaniem przestrzennym w gminie z pominięciem rady gminy i urbanistów, z naruszaniem obowiązujących planów zagospodarowania przestrzennego i co najistotniejsze – z naruszeniem konstytucyjnej zasady równości obywateli wobec prawa.

Poniżej przypominam moją analizę dotyczącą WZ-ek (całość w zakładce: USTAWA PIZP DO KOSZA - DLACZEGO?)

Dla przejrzystości wypowiedzi wyodrębniam w tekście z 2009 r. fragment dotyczący kwestii zgodności WZ ze studium gminy. W mojej ocenie to tylko jeden z wielu, ponadto drugorzędny problem, którego usunięcie (wprowadzenie normy o obowiązku zgodności) ma charakter kosmetyczny w stosunku do pozostałych zarzutów i generalnie nie zmienia negatywnej roli jaką odgrywa WZ-ka w zarządzaniu przestrzenią polskich gmin.

Plan zagospodarowania przestrzennego generalnie stwarza możliwość planowania rozwoju danej przestrzeni z zachowaniem ładu przestrzennego. Ustalenia planistyczne w całości stanowią wiążące wszystkich prawo miejscowe (oparte na  przepisach szczególnych, oraz poszerzone dodatkowo o warstwę ustaleń uzyskanych metodą „konsensusu planistycznego”) tworzące katalogi dopuszczalnych rodzajów zainwestowania poszczególnych terenów w granicach planu.

Formuła planu już na etapie przedlokalizacyjnym zapewnia także rozwiązanie (optymalne) wzajemnego sąsiedztwa wielu działek równocześnie, w ramach jednej funkcji i wzajemnego sąsiedztwa w ramach różnych funkcji.

Decyzja wzzt jest konkretną odpowiedzią gminy na konkretne żądanie inwestorskie (bez elementu planowania i tworzenia katalogów dopuszczalnych rodzajów zainwestowania) – ustalanie kierunku rozwoju danej przestrzeni rozstrzyga się: wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych, wyłącznie dla wskazanego terenu inwestycji oraz wyłącznie dla konkretnej, wskazanej we wniosku, inwestycji.

Brak prawnej możliwości (a jednocześnie brak konieczności) zastosowania „konsensusu planistycznego” a w konsekwencji brak mechanizmów sprawdzających poprawność lokalizacji inwestycji w szerszym kontekście urbanistycznym powoduje, że ubocznym skutkiem tak ograniczonego „mechanicznego” działania gminy jest swoista atomizacja przestrzeni i nieuchronne wprowadzanie do tej przestrzeni chaosu.

W procedurze warunków zabudowy jest wprawdzie przewidziana tzw. analiza planistyczna ale jej idea jest oparta na błędnych przesłankach t.j. tworzenia prawa (przesądzania o dopuszczalnych sposobach i zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem) w oparciu o uwarunkowania przestrzenne terenów przyległych, które w ramach danej procedury lokalizacyjnej nie podlegają jakimkolwiek ustawowo określonym rygorom formalno-prawnym oraz merytorycznym, takim jak: legalność zabudowy, jakość techniczno-budowlana, jakość architektoniczno-urbanistyczna, zgodność funkcji ze studium gminy itp.

W konsekwencji potencjalnie dopuszczalna jest nawet sytuacja, w której warunki zabudowy działki X są ustalane w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie terenów sąsiednich Y, gdzie zabudowa jest samowolą budowlaną, funkcja niezgodna ze studium gminy, zabudowa i zagospodarowanie są chaotyczne a architektura (styl) budynków wymyka się wszelkim estetycznym definicjom.

Jeszcze dalej w kwestii generowania chaosu przestrzennego sytuuje się procedura lokalizacyjna inwestycji celu publicznego, dla uproszczenia której ustawodawca praktycznie rezygnuje nawet z  tzw. analizy planistycznej.

Skutki najlepiej ilustruje przykład lokalizacji drogi ponadlokalnej (jako celu publicznego) – procedura lokalizacyjna polega na arbitralnym, „mechanicznym” wprowadzeniu tej inwestycji do przestrzeni planistycznej gminy w wyniku czego powstają także „uboczne” skutki planistyczne dla istniejącej i przyszłej zabudowy takie jak ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu, przecięcie istniejących (i projektowanych w studium) struktur funkcjonalno-przestrzennych, istniejącego i projektowanego w studium układu komunikacyjnego, systemów przyrodniczych itp. Skutki te niestety nie są w formule decyzji lokalizacyjnej możliwe do usunięcia (rozwiązania).

Na marginesie powyższych analiz rodzi się pytanie ogólniejszej natury – czy postępowania lokalizacyjne wzzt, mimo ich ustawowego zadekretowania, to jeszcze planowanie przestrzenne (na poziomie gminnym), którego immanentną cechą jest autonomia, rozumiana jako tzw. władztwo planistyczne?

Trochę światła na ten problem „rzuca” sam ustawodawca, który w art. 4 ustawy stwierdza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu natomiast w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – tylko ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Wrażenie nierównoprawności obu w/w form ustalania dopuszczalnych sposobów zabudowy i zagospodarowania terenu wzmacnia także kwestia wymaganego przygotowania zawodowego: projekt planu miejscowego mogą opracowywać tylko urbaniści natomiast do sporządzania projektu decyzji wzzt poza urbanistami dopuszcza się także architeków.

Jak łatwo zauważyć, w procedurach wzzt całkowicie brak miejsca na partycypację społeczną, ustawowo przypisaną do procedury sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

Bezowocne okażą się także wysiłki  każdego, kto podejmie ambitną próbę znalezienia w tych procedurach okazji do zademonstrowania przez gminę tzw. władztwa planistycznego, tak dominującego w procedurach sporządzania planu miejscowego. Ustawowej możliwości zastąpienia decyzji wzzt planem miejscowym (sprowadzonej do planowania „pod groźbą” i „na tempo”) do tego władztwa zaliczyć raczej nie można.

Kolejna „rozłączność” to organy zatwierdzające obydwa rodzaje dokumentów a także weryfikujące ich zgodność z prawem: wzzt zatwierdza wójt, weryfikuje pod względem formalno-prawnym i merytorycznym samorządowe kolegium odwoławcze – natomiast plan miejscowy uchwala rada gminy, weryfikuje zgodność z prawem wojewoda. Wzzt wchodzą do obiegu prawnego poprzez wydanie ich w formie decyzji administracyjnej (ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi) natomiast plan miejscowy wchodzi do obiegu prawnego jako akt normatywny po opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa.

Kwestię różnic wzzt i planu miejscowego zamyka odniesienie obydwu dokumentów do  studium: zgodnie z ustawą plan miejscowy musi być zgodny ze studium, w przypadku wzzt  wymogu takiego nie ma – wzzt mogą być nawet sprzeczne ze studium, przekreślać jego generalne założenia!

W świetle powyższego odpowiedź na postawione na wstępie pytanie czy postępowania lokalizacyjne, mimo ich ustawowego zadekretowania, to jeszcze planowanie przestrzenne może być tylko jedna: decyzje o warunkach zabudowy i decyzje lokalizacyjne nie przynależą do sfery planowania przestrzennego.

(…) Ustawodawca decydując o wydawaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w formie decyzji administracyjnej automatycznie przesądza, że podlegają one pełnej weryfikacji (także ustaleń planistycznych) przez SKO, które jako uprawnione do orzekania merytorycznego (w II-ej instancji) jest tym samym władne przesądzać o końcowym kształcie tych warunków!