16-06-2009 r.

USTAWA PIZP DO KOSZA - DLACZEGO?  

I

Zaledwie 6 lat „rewolucji” i oto skutki: „dzięki” ustawie o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamarło w Polsce planowanie przestrzenne. Całkowicie. Takie są „owoce” z tego „drzewa”. To wystarczająca przesłanka aby ustawa znalazła się natychmiast w koszu.

Oczywiście, zawsze może się znaleźć ktoś, kto przewrotnie postawi sprawę na ostrzu noża: czy planowanie przestrzenne jest jeszcze komukolwiek potrzebne czy też nie ?

To rzeczywiście intrygujący temat - pozostańmy przy nim chwilę.

Nie wchodząc w meritum możemy śmiało stwierdzić: jeśli planowanie jest potrzebne to ustawa o takiej „skuteczności” j.w. powinna być niezwłocznie poddana całkowitej utylizacji.

A co w sytuacji, kiedy przyjmiemy, że planowanie przestrzenne nie jest potrzebne? No cóż, wtedy taka ustawa staje się wręcz idealnym narzędziem do zakończenia całego procesu „kończenia” planowania przestrzennego – wystarczy nie przeszkadzać i pilnować by inni nie przeszkadzali.

Ewentualnie można tylko dyskretnie zasygnalizować kierunek, w którym zmierzamy: tytuł ustawa o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym zamienić na: ustawa o likwidacji planowania przestrzennego – resztę pozostawiając bez zmian.

Nie ma niestety róży bez kolców – drugi wariant stawia pod znakiem zapytania sens istnienia wszystkich (jakże licznych) podmiotów czerpiących z planowania przestrzennego i pokrewnych (izby zawodowe, pracownie, biura, wydziały, departamenty, instytuty, katedry, uczelnie, kancelarie itd., itp.).

Obecne próby nowelizacji ustawy, akceptujące generalne założenia dotychczasowej filozofii planowania przestrzennego, volens nolens, stają się jedynie inną wersją ustawy „likwidacyjnej”.

A „podmioty czerpiące” wciąż uparcie milczą. Silentium videtur confessio!

II

 Ustawodawca już na wstępie ustawy (art.6) uroczyście informuje, że: ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zwięźle i treściwie. Niestety zwięzłość zbyt daleko posunięta gdyż gubi znakomicie właściwy sens regulacji konstytucyjnej.

Nie sposób przyjąć „do akceptującej wiadomości” przepisu, w którym kluczowe pojęcie pozostaje niedookreślone. Co w tym przepisie oznacza sformułowanie „ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. Czy chodzi o wszystkie zapisy  planu opublikowane w dzienniku urzędowym województwa?

Oznaczałoby to, że wojewoda jest nieomylny i będzie publikował wyłącznie ustalenia zgodne z prawem. No ale wiemy wszyscy (?), że nieomylny jest tylko Pan Bóg - co więc w przypadku gdy opublikowane będą także ustalenia planu, które naruszają obowiązujące przepisy prawa - czy te ustalenia też kształtują?

Jeśli już ta norma prawna musiała być tak ascetycznie podana to należało ją uzupełnić mechanizmem szybkiej i skutecznej eliminacji z obiegu prawnego wszelkich bezprawnych ustaleń planistycznych – a takiej regulacji obecnie brak.

Aktualny stan prawny praktycznie uniemożliwia tego typu eliminację: ustalenia planu miejscowego (niezgodne z prawem) mogą być zastąpione jedynie w procedurze zmiany planu lub w trybie skargi do sądu administracyjnego - oba sposoby przewlekłe i długotrwałe (wieloletnie), do czasu ich zakończenia pozbawiające właściciela gruntu, dotkniętego takimi ustaleniami planistycznymi, możliwości urzeczywistnienia konstytucyjnej ochrony własności (art. 64).

III

Na marginesie rozważań nad przepisem art. 6 ustawy rodzi się inne, równie zasadnicze pytanie: ile, w praktyce, prawa miejscowego jest w planie miejscowym uchwalonym zgodnie z procedurą planistyczną określoną przez obowiązujące przepisy? I w związku z tym czy coś jeszcze (poza prawem miejscowym) pod szyldem planu miejscowego, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości?

Ten ciekawe tematy nigdy nie były przedmiotem oficjalnych rozważań, wydawałoby się tak oczywistych przy okazji kolejnych nowelizacji (poprawiania) obowiązujących przepisów.

Odpowiedzi na te pytania można uzyskać w dwojaki sposób: poprzez żmudne analizy konkretnych planów miejscowych, będących w obiegu prawnym, lub metodą o wiele łatwiejszą (co nie znaczy mniej skuteczną), analizy ustawowych narzędzi, którymi taki plan jest wykonywany.

Proces uchwalania planu miejscowego przebiega w dwóch warstwach: merytorycznej i formalno-prawnej; warstwy te procedowane są w dwu etapach: tworzenia i weryfikacji ich prawidłowości.

Warstwa formalno-prawna procedury to generalnie to wszystko co odpowiada na pytanie „jak?”. Warstwa formalno-prawna jest współtworzona przez podmioty gminne: urbanistę, urzędników gminnych (prawnika gminnego, wójta, radę gminy) i podmioty zewnętrzne (organy uzgadniające, opiniujące i mieszkańców). Weryfikacji formalno-prawnej procedury planistycznej dokonuje wojewoda.

W kontekście postawionych na wstępie pytań jest to jednak generalnie drugorzędny aspekt całego procesu sporządzania i uchwalania planu miejscowego – kwestia „jak” nie ma bezpośredniego przełożenia na zawartość merytoryczną planu.

Dla specjalistów może to zabrzmieć obrazoburczo ale z punktu widzenia „konsumentów” przyszłego planu nie jest ważne jak byle dobrze. Dopiero w przypadku gdy okaże się, że merytorycznie jest niedobrze to oczywiście pierwszorzędnego znaczenia nabiera kwestia jak (etap „szukania winnych”).

 Warstwa merytoryczna procedury to generalnie to wszystko co odpowiada na pytanie „co?”.

Warstwa ta jest współtworzona (przynajmniej teoretycznie) przez urbanistę, mieszkańców (w ramach tzw. partycypacji społecznej), przedstawicieli urzędu gminy (wójta, radnych, komisje rady gminy, radę gminy).

Problem komplikuje się przy odpowiedzi na pytanie: kto weryfikuje warstwę merytoryczną, czyli treść ustaleń planu miejscowego, zgodnie z deklaracją ustawodawcy kształtujących (…) sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Niewątpliwie nie jest to wojewoda, który do kontroli warstwy merytorycznej nie ma uprawnień.

W sposób oczywisty należy z grona potencjalnych weryfikatorów wykluczyć również gminę i mieszkańców (bezpośrednio zainteresowani). W katalogu ustawodawcy pozostaje tylko komisja urbanistyczno-architektoniczna. Spójrzmy jak to wygląda.

Ustawodawca uprawnił komisję u-a do opiniowania merytorycznej zawartości projektu planu co czyni z tego gremium jedynie quasi-weryfikatora. Opinia jest tu jedynie wymogiem formalnym – jej treść nie wpływa na przebieg procedury planistycznej (opinia negatywna nie wiąże organu sporządzającego i uchwalającego plan miejscowy).

Zadajmy więc odważne pytanie co w sytuacji gdy z procedury planistycznej wyrzucimy komisję? Nic! To znaczy nic złego, bo po stronie plusów będzie chociażby uproszczenie (skrócenie) procedury planistycznej. Oczywiście sympatycy takich komisji natychmiast podniosą larum, że gminę pozbawiamy jakże cennego głosu fachowców. Ale czy na pewno?

Spróbujmy więc przyjrzeć się komisji bliżej, tak jakby jej stanowisko było prawnie wiążące dla sporządzającego plan miejscowy.

Zgodnie z wolą ustawodawcy komisja jest powołana i finansowana przez pracodawcę, którego pracę ma recenzować, składa się w części z podwładnych wójta a urbaniści-członkowie komisji i urbaniści-projektanci występują w tych rolach zamiennie.

Na ile krytyczna może być tak skonstruowana komisja i jak daleko może się posunąć w swojej recenzji projektu planu, który w warstwie koncepcyjnej jest wg sugestii wójta? Co w sytuacji jeśli projekt jest tak naprawdę kompletnie zły?

Dotychczasowa praktyka daje na to pytanie boleśnie prostą odpowiedź – wszystkie plany zanegowane przez organy nadzoru (wojewodę) i zaskarżone do sądów administracyjnych mają pozytywne opinie właściwych komisji urbanistyczno-architektonicznych. Rola tych komisji została sprowadzona do czynności czysto proceduralnej, wyłącznie na użytek postępowań nadzorczych.

Można ustawodawcy tak potraktowaną (bo raczej nie rozwiązaną) kwestię jakości planów miejscowych wybaczyć – działał wedle zasady i kawałek świeczki i ogarek. Tyle tylko, że ta świeczka raczej zaciemnia obraz – nawet dzisiaj można spotkać liczne głosy, że ustawa została przygotowana przez „lobby urbanistów”. To opinia nieprawdziwa i krzywdząca owo „lobby” – przecież komisje zostały powołane do recenzowania pracy urbanistów.

Ale świeczkę możemy spokojnie zgasić (co bardziej złośliwi twierdzą, że służy jedynie do robienia zasłony dymnej).

Podsumowując można powiedzieć, że ustawa pomija całkowicie kwestię jakości prawnej i merytorycznej uchwalanych obecnie planów zagospodarowania przestrzennego i odpowiedzialności za tę jakość – treść ustaleń planów miejscowych w rzeczywistości pozostaje poza wszelka kontrolą.

W konsekwencji w planach tych, poza prawem miejscowym, jest dużo „bezprawia miejscowego”, które po wejściu do obiegu prawnego (publikacji w dzienniku urzędowym województwa) pod płaszczykiem ustawowych ustaleń  miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego, w sposób nieskrępowany, bezkarnie, kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

IV

Problem (nie)skuteczności kontroli rozwiązań merytorycznych (ustaleń planu kształtujących sposób wykonywania prawa własności nieruchomości) pogłębia także brak szczegółowych ustawowych uregulowań zakresu (granic) uprawnień władz gminnych, tzw. władztwa planistycznego, potocznie rozumianego jako ustawowe prawo gminy do ingerencji w  dotychczasowy sposób wykonywania prawa własności poszczególnych nieruchomości.

Upraszczając, o tym co wolno a czego nie wolno gminie w planie miejscowym uchwalić obecnie decyduje wyłącznie gmina – weryfikacja granic tego władztwa należy wprawdzie do sądów administracyjnych (tylko jeśli plan zostanie zaskarżony) ale sądy z reguły nie wchodzą w meritum (tj. nie analizują alternatywnych rozwiązań projektowych dla sprawdzenia czy w danym przypadku można było inaczej) ograniczając się do oceny poprawności warstwy proceduralnej i formalno-prawnej.

Problem w tym, że np. kwestii konieczności (lub nie) lokalizacji w danym miejscu drogi nie da się rozstrzygnąć poprzez sprawdzanie kompletności i poprawności procedury planistycznej oraz zgodności z obowiązującymi w tym zakresie przepisami prawa materialnego (przedmiotowa droga posiada wszystkie wymagane prawem parametry tylko została niefortunnie zaprojektowana w danym miejscu).

W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że czyni zadość wszelkim wymogom prawa sytuacja, w której gmina, w sposób udokumentowany, przedstawiła właścicielowi (właścicielom) nieruchomości propozycję rozwiązań projektowych alternatywną do kwestionowanych.

Niestety, powszechny brak dociekliwości sądów w tym zakresie (usankcjonowany prawnie przez brak odpowiednio szczegółowych regulacji w ustawie planistycznej) uniemożliwia stwierdzenie, czy jest to rzeczywiście alternatywne rozwiązanie czy też (co często ma miejsce) alternatywa na potrzeby sądu administracyjnego.

Oczywiście nikt rozsądny nie wymaga od sądu pochylenia się nad deską kreślarską i projektowego rozstrzygnięcia sporu – ale przecież są urbaniści-rzeczoznawcy i instytucja biegłych sądowych… 

V

Wobec kompletnej nieprzydatności (potwierdzonej także w praktyce) i zbędności  opiniowania komisji urbanistyczno-architektonicznej dla jakości ustaleń planistycznych (ich poprawności merytorycznej i prawnej) teoretycznie jedyną szansą w tym zakresie wydaje się procedura uzgadniania.

A jak ta procedura obecnie działa i co z tego wynika?

Z pozoru całość regulacji dotyczących uzgodnień tworzy wrażenie spójnych, czytelnych i potencjalnie skutecznych. Na gruncie rozważań teoretycznych nic tym przepisom nie można zarzucić. Organ ma obowiązek uzgodnić projekt w określonym czasie – brak uzgodnienia zamyka możliwość dalszego procedowania projektu planu.

Niewątpliwie w zamyśle twórców ustawy uzgadnianie projektu planu miejscowego to przede wszystkim współpraca i współtworzenie ustaleń planistycznych w zakresie merytorycznym „zarządzanym” przez poszczególnych „uzgadniaczy”  na podstawie posiadanych kompetencji i przypisanego prawa materialnego. Oczywiście całość została przezornie uzupełniona przepisami proceduralnymi, na wypadek ewentualnych nieporozumień między stronami (m.in. możliwość zaskarżenia stanowiska organu uzgadniającego).

Ustawodawca poszedł w tych regulacjach dalej i uwzględnił w przepisach także przypadek „dżentelmeńskich” relacji między organem sporządzającym i uzgadniającym – porozumienia  się bez słów (w tym przypadku bez jakże uciążliwych pism).

Niestety praktyka, szczególnie ostatnich sześciu lat (obowiązywania tych regulacji), znacząco przesunęła granice ustalone w ówczesnej wyobraźni ustawodawcy.

Wprowadzenie tzw. „milczącej zgody” to, niestety, o jeden krok za daleko.

Oczywiście milczenie przez dwadzieścia jeden dni może oznaczać brak zastrzeżeń i uwag do projektu planu, jak chce ustawodawca, ale może też oznaczać zupełnie co innego, np. niechęć do merytorycznego zajęcia stanowiska (z różnych powodów, np. pozamerytorycznych).

W takiej sytuacji oczywiście nie może być miejsca na realizację głównej intencji ustawodawcy t.j. merytoryczne wypracowywanie optymalnych rozwiązań planistycznych (organ uzgadniający oddaje gminie całkowicie inicjatywę w zakresie interpretacji i stosowania przepisów prawa materialnego pozostających nominalnie w jego kompetencji).

Bardzo ciekawe byłyby zapewne wyniki badań statystycznych w skali kraju nad formami uzgodnień w świetle dotychczasowej praktyki. Co w sytuacji gdyby okazało się, że dominuje tzw. milcząca zgoda a w jej ramach dominuje pozamerytoryczna niechęć? Czy sześć lat temu ustawodawca zadał sobie to proste pytanie? Jeśli je postawił, to przy odpowiedzi z pewnością zabrakło mu co najmniej wyobraźni.

Dzisiaj możemy jedynie użalać się nad pustą, zbiurokratyzowaną procedurą i ze smutkiem obserwować jak w sposób zupełnie niekontrolowany ale niezwykle skuteczny wydłuża proces sporządzania planu miejscowego i powiększa obszar bezprawia miejscowego.

Odrębnym zagadnieniem jest jakość współpracy w przypadku gdy do niej formalnie dojdzie.

Oczywistą oczywistością jest w takich sytuacjach forma uzgodnienia, t.j. postanowienie zaskarżalne, z uzasadnieniem merytorycznym i co najważniejsze – prawnym (bardzo rzadkim w praktyce).

W postępowaniu tym uczestniczą tylko dwa podmioty: gmina i organ uzgadniający i to właśnie gmina ma prawo (proceduralne) do zaskarżenia odmowy uzgodnienia. Jeśli zachodzą przesłanki merytoryczne to ma obowiązek zaskarżenia (jako reprezentant mieszkańców objętych planem).

Dlaczego to takie istotne? Procedura planistyczna w części „uzgodnieniowej” podlega nadzorowi wojewody ograniczonemu jedynie do sprawdzenia czy w dokumentacji planistycznej jest stanowisko „uzgadniacza” z  kluczowym słowem „uzgadniam”. Jeśli natomiast stanowiska brak to sprawdza czy jest stosowne oświadczenie wójta o „milczącej zgodzie”.

Jak z tego wynika to na gminie ciąży obowiązek zachowania szczególnej staranności w procesie uzgadniania. Jeśli gmina w uzasadnionym merytorycznie przypadku odstąpi od zaskarżenia (częsty argument to konieczność skrócenia procedury) akceptuje w ten sposób wyłącznie „subiektywną” (bezprawną) wolę „uzgadniacza”.

Tym samym gmina działa na szkodę właścicieli gruntów objętych uzgodnieniem i poszerzając w planie obszar bezprawia miejscowego, które równoprawnie z prawem miejscowym kształtuje sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.

VI

Przeglądając ustawowy katalog podmiotów, które poprzez uczestnictwo w procedurze planistycznej powinny współtworzyć ustalenia planów zagospodarowania przestrzennego, nie można pominąć uczestnika niezwykle ważnego t.j. właścicieli nieruchomości objętych procedurą planistyczną.

W doktrynie planistycznej dla opisania udziału tych podmiotów w planowaniu przestrzennym,powołano nawet oddzielną dyscyplinę zwaną niezwykle efektownie partycypacją społeczną.

Zgodnie z zapewnieniami każdego ustawodawcy, począwszy od regulacji ustawowych z 1994 r. wraz z kolejnymi nowelizacjami, w zakresie tych „partycypacji” następuje znaczący postęp (zgodny oczywiście ze światowymi tendencjami i standardami).

Szybkie porównanie ustaw z 1984 r. i z 1994 r. rzeczywiście wyraźnie to potwierdza – instytucja zarzutów do planu z prawem skargi do sądu administracyjnego w sposób znaczący poprawiła sytuację właścicieli nieruchomości, dotychczas całkowicie ubezwłasnowolnionych.

Ale zawsze są plusy dodatnie i są plusy ujemne – niestety tak było również w przypadku ustawy z 1994 r. Ustawodawca zauważył dość szybko, że instytucja zarzutów do planu z prawem skargi do sądu administracyjnego, owszem,  jest sama w sobie niewątpliwie dobra ale przy okazji niestety spowalniająca – co było absolutnie nie do zaakceptowania w czasach ogólnonarodowego przyśpieszania.

Jak uznał tak zrobił i oto od 2003 r. mamy w obiegu prawnym wersję partycypacji społecznej idącą bardziej z duchem czasu, no i przede wszystkim już nie spowalniającą.

Ideą przewodnią nowej partycypacji jest zagwarantowanie właścicielom możliwości zabrania głosu przy sporządzaniu planu miejscowego można rzec pełną piersią. Co warte podkreślenia, w konsekwencji, dzięki niezwykłej hojności ustawodawcy taka możliwość istnieje aż trzykrotnie! Wnioski do planu, dyskusja publiczna i uwagi do projektu planu.

Właściciel trzy razy może swobodnie i obszernie wyrazić swoje poglądy i opinie w kwestii danego planu. I trzy razy gmina musi go wysłuchać i zdać pisemnie sprawę (do dokumentacji planistycznej) z tego wysłuchania (pod karą nawet unieważnienia planu)!

(…) Pies mówił, a wilk słuchał: uchem, gębą, nosem,

Nie stracił słówka; połknął dyskurs cały

I nad smacznej przyszłości medytując losem,

Już obiecane wietrzył specyjały!

Wtem patrzy... „A co to?” — „Gdzie?” — „Ot tu, na karku.”

„Eh, błazeństwo!...” — „Cóż przecie?” — „Oto, widzisz, troszkę

Przyczesano — bo na noc kładą mi obróżkę,

Ażebym lepiej pilnował folwarku!”

„Czyż tak? Pięknąś wiadomość schował na ostatku.” (…)

Mówiąc Mickiewiczem: cóż jest tą obróżką nowej partycypacji, którą równie wstydliwie przemilczał ustawodawca? Sprawa jest niestety prozaiczna – gmina ma obowiązek odniesienia się do uwag właściciela, ale nie jest istotne czy negatywnie czy pozytywnie. Sam fakt odniesienia się (rozpatrzenia) czyni zadość wszelkim przepisom.

Po dokonaniu przez gminę tak sformalizowanej czynności partycypacja społeczna zostaje natychmiast i nieodwołalnie zakończona. Oznacza to, że jeśli gmina nie uchybi wymogom proceduralnym może skutecznie uchwalić dla danej nieruchomości przeznaczenie wedle własnego autonomicznego uznania.

A właściciel sięgający w geście rozpaczy i desperacji po skargę do sądu administracyjnego powinien pamiętać, że gmina zawsze może w takiej sytuacji sięgnąć po wunderwaffe pod eufemistyczną nazwą władztwa planistycznego.

VII

Z oficjalnych analiz realizacji ustawy, sporządzanych przez różne podmioty i na różne zlecenia, wynika jednoznacznie, że planowanie miejscowe (sporządzanie planów zagospodarowania przestrzennego) praktycznie zamarło.

Jednocześnie z tych samych analiz wynika, że najszybszą i dotychczas najczęściej stosowaną (ulubioną wręcz) metodą ustalania sposobów zagospodarowania są decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu.

Co powoduje taką popularność decyzji wzzt? Jakie są skutki przestrzenne tych tendencji?

Plan zagospodarowania przestrzennego generalnie stwarza możliwość planowania rozwoju danej przestrzeni z zachowaniem ładu przestrzennego. Ustalenia planistyczne w całości stanowią wiążące wszystkich prawo miejscowe (oparte na  przepisach szczególnych, oraz poszerzone dodatkowo o warstwę ustaleń uzyskanych metodą „konsensusu planistycznego”) tworzące katalogi dopuszczalnych rodzajów zainwestowania poszczególnych terenów w granicach planu.

Formuła planu już na etapie przedlokalizacyjnym zapewnia także rozwiązanie (optymalne) wzajemnego sąsiedztwa wielu działek równocześnie, w ramach jednej funkcji i wzajemnego sąsiedztwa w ramach różnych funkcji.

Natomiast niewątpliwą wadą planu miejscowego jest przewlekłość procedur planistycznych jego uchwalania oraz konieczność jednorazowego zaangażowania znaczących środków (finansowych) i sił (urzędniczo-planistycznych) a przy tym, potencjalna tylko (bo prognozowana) przydatność do lokalizacji konkretnych inwestycji – plan może pozostać docelowo niezrealizowanym jeśli w wyniku błędnego prognozowania planistycznego nie spotka się z oczekiwaniami i zainteresowaniem inwestorów.

Decyzja wzzt jest konkretną odpowiedzią gminy na konkretne żądanie inwestorskie (bez elementu planowania i tworzenia katalogów dopuszczalnych rodzajów zainwestowania) – ustalanie kierunku rozwoju danej przestrzeni rozstrzyga się: wyłącznie na podstawie przepisów szczególnych, wyłącznie dla wskazanego terenu inwestycji oraz wyłącznie dla konkretnej, wskazanej we wniosku, inwestycji.

Brak prawnej możliwości (a jednocześnie brak konieczności) zastosowania „konsensusu planistycznego” a w konsekwencji brak mechanizmów sprawdzających poprawność lokalizacji inwestycji w szerszym kontekście urbanistycznym powoduje, że ubocznym skutkiem tak ograniczonego „mechanicznego” działania gminy jest swoista atomizacja przestrzeni i nieuchronne wprowadzanie do tej przestrzeni chaosu.

W procedurze warunków zabudowy jest wprawdzie przewidziana tzw. analiza planistyczna ale jej idea jest oparta na błędnych przesłankach t.j. tworzenia prawa (przesądzania o dopuszczalnych sposobach i zakresie wykonywania prawa własności nieruchomości objętej wnioskiem) w oparciu o uwarunkowania przestrzenne terenów przyległych, które w ramach danej procedury lokalizacyjnej nie podlegają jakimkolwiek ustawowo określonym rygorom formalno-prawnym oraz merytorycznym, takim jak: legalność zabudowy, jakość techniczno-budowlana, jakość architektoniczno-urbanistyczna, zgodność funkcji ze studium gminy itp.

W konsekwencji potencjalnie dopuszczalna jest nawet sytuacja, w której warunki zabudowy działki X są ustalane w oparciu o zabudowę i zagospodarowanie terenów sąsiednich Y, gdzie zabudowa jest samowolą budowlaną, funkcja niezgodna ze studium gminy, zabudowa i zagospodarowanie są chaotyczne a architektura (styl) budynków wymyka się wszelkim estetycznym definicjom.

Jeszcze dalej w kwestii generowania chaosu przestrzennego sytuuje się procedura lokalizacyjna inwestycji celu publicznego, dla uproszczenia której ustawodawca praktycznie rezygnuje nawet z  tzw. analizy planistycznej.

Skutki najlepiej ilustruje przykład lokalizacji drogi ponadlokalnej (jako celu publicznego) – procedura lokalizacyjna polega na arbitralnym, „mechanicznym” wprowadzeniu tej inwestycji do przestrzeni planistycznej gminy w wyniku czego powstają także „uboczne” skutki planistyczne dla istniejącej i przyszłej zabudowy takie jak ograniczenia w zabudowie i zagospodarowaniu, przecięcie istniejących (i projektowanych w studium) struktur funkcjonalno-przestrzennych, istniejącego i projektowanego w studium układu komunikacyjnego, systemów przyrodniczych itp. Skutki te niestety nie są w formule decyzji lokalizacyjnej możliwe do usunięcia (rozwiązania).

Na marginesie powyższych analiz rodzi się pytanie ogólniejszej natury – czy postępowania lokalizacyjne wzzt, mimo ich ustawowego zadekretowania, to jeszcze planowanie przestrzenne (na poziomie gminnym), którego immanentną cechą jest autonomia, rozumiana jako tzw. władztwo planistyczne?

Trochę światła na ten problem „rzuca” sam ustawodawca, który w art. 4 ustawy stwierdza, że w miejscowym planie zagospodarowania przestrzennego następuje ustalenie przeznaczenia terenu, rozmieszczenie inwestycji celu publicznego oraz określenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu natomiast w drodze decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu – tylko ustalenie sposobów zagospodarowania i warunków zabudowy terenu.

Wrażenie nierównoprawności obu w/w form ustalania dopuszczalnych sposobów zabudowy i zagospodarowania terenu wzmacnia także kwestia wymaganego przygotowania zawodowego: projekt planu miejscowego mogą opracowywać tylko urbaniści natomiast do sporządzania projektu decyzji wzzt poza urbanistami dopuszcza się także architeków.

Jak łatwo zauważyć, w procedurach wzzt całkowicie brak miejsca na partycypację społeczną, ustawowo przypisaną do procedury sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

Bezowocne okażą się także wysiłki  każdego, kto podejmie ambitną próbę znalezienia w tych procedurach okazji do zademonstrowania przez gminę tzw. władztwa planistycznego, tak dominującego w procedurach sporządzania planu miejscowego. Ustawowej możliwości zastąpienia decyzji wzzt planem miejscowym (sprowadzonej do planowania „pod groźbą” i „na tempo”) do tego władztwa zaliczyć raczej nie można.

Kolejna „rozłączność” to organy zatwierdzające obydwa rodzaje dokumentów a także weryfikujące ich zgodność z prawem: wzzt zatwierdza wójt, weryfikuje pod względem formalno-prawnym i merytorycznym samorządowe kolegium odwoławcze – natomiast plan miejscowy uchwala rada gminy, weryfikuje zgodność z prawem wojewoda. Wzzt wchodzą do obiegu prawnego poprzez wydanie ich w formie decyzji administracyjnej (ze wszystkimi tego konsekwencjami prawnymi) natomiast plan miejscowy wchodzi do obiegu prawnego jako akt normatywny po opublikowaniu w dzienniku urzędowym województwa.

Kwestię różnic wzzt i planu miejscowego zamyka odniesienie obydwu dokumentów do  studium: zgodnie z ustawą plan miejscowy musi być zgodny ze studium, w przypadku wzzt  wymogu takiego nie ma – wzzt mogą być nawet sprzeczne ze studium, przekreślać jego generalne założenia!

W świetle powyższego odpowiedź na postawione na wstępie pytanie czy postępowania lokalizacyjne, mimo ich ustawowego zadekretowania, to jeszcze planowanie przestrzenne może być tylko jedna: decyzje o warunkach zabudowy i decyzje lokalizacyjne nie przynależą do sfery planowania przestrzennego.

VIII

Wykazane wcześniej różnice między wzzt  i planami miejscowymi, stanowiące o całkowitej rozłączności merytorycznej i prawnej obydwu rodzajów dokumentów wymagają jeszcze pewnego uzupełnienia, wedle zasady exceptio confirmat regulam.

Wyjątek, choć równie mało chwalebny dla ustawodawcy, to identyczna w obu przypadkach ale co najistotniejsze gwarantowana ustawowo podatność na ingerencje merytoryczne (w sferę władztwa planistycznego gminy) dokonywane przez organy odwoławcze (nadzorcze).

Ustawodawca decydując o wydawaniu warunków zabudowy i zagospodarowania terenu w formie decyzji administracyjnej automatycznie przesądza, że podlegają one pełnej weryfikacji (także ustaleń planistycznych) przez SKO, które jako uprawnione do orzekania merytorycznego (w II-ej instancji) jest tym samym władne przesądzać o końcowym kształcie tych warunków!

Nie lepiej wygląda sytuacja nadzoru wojewody (sądów administracyjnych) nad planami zagospodarowania przestrzennego, którą ustawodawca przesądza jednoznacznie w ustawie dopuszczając nieważność uchwały rady gminy w całości lub części, co oznacza, że organy te mogą również ingerować w strukturę merytoryczną i formalno-prawną i usuwać co bardziej istotne naruszenia prawa. 

Niestety, może jedynie zdumiewać „łatwość” z jaką te przepisy są stosowane w praktyce. A praktyka w tym zakresie jest „niezwykle bogata” – np. organ nadzoru usuwa z treści planu miejscowego niezgodne z prawem ustalenia tekstowe dotyczące drogi.

Niestety w części rysunkowej ta droga zostaje i jest opublikowana. Zostaje opublikowana („uratowana”) również pozostała, poprawna część planu, niestety z funkcjami, dla których „skasowana” droga była niezbędna.

Czy taki plan jest jeszcze zgodny z prawem? W świetle obserwowanej praktyki (wojewodów i sądów administracyjnych)  – tak.

Inny, dość zabawny przykład to stawka procentowa renty planistycznej – w świetle dotychczasowego orzecznictwa stawka 0% jest niedopuszczalna (choć wymieniona literalne w rozporządzeniu wykonawczym!).

Konkretny paragraf uchwały ustalający 0% stawkę renty planistycznej zostaje definitywnie usunięty (wojewoda + sąd administracyjny) a plan opublikowany. I bardzo dobrze, tyle tylko że ustawowy wymóg brzmi: w planie miejscowym określa się obowiązkowo stawki procentowe (renty planistycznej).

Czy taki plan (bez stawki procentowej) jest jeszcze zgodny z prawem? Czy na etapie konstruowania przepisów ustawy trudno było wyobrazić sobie taką ich „realizację” w praktyce?

 

Kontrurbanista