Zmiana planu miejscowego – derogacja czy nowelizacja?

Tytułowy problem, dotyczący uchwalania zmian planu miejscowego w sposób uwzględniający stan prawny obowiązujący w powyższym zakresie, ma charakter wieloaspektowy, zarówno merytoryczny jak i formalno-prawny.

Problem ten w wymiarze formalno-prawnym nie został odwzorowany w ustawie z dnia 27 marca 2003 r. o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym w formie jednej normy prawnej i sankcji za jej naruszenie, stąd jego analiza prawna jest możliwa wyłącznie na podstawie całościowego odczytania przepisów w/w ustawy, jej przepisów wykonawczych oraz przepisów pozaplanistycznych, związanych z realizacją postanowień planów miejscowych w procesie inwestycyjno-budowlanym.

Z dotychczasowej analizy znaczącej części uchwał dotyczących zmiany planu miejscowego wynika, że zmiany te zostały dokonane bezpośrednio w tekście obowiązującego planu poprzez:

1. wprowadzenie nowego brzmienia wybranych ustaleń zmienianej uchwały;
2. dodanie do ustaleń  zmienianej uchwały nowych ustaleń planistycznych;
3. merytoryczne uzupełnianie nowych ustaleń ustaleniami zmienianej uchwały.

Powyższy sposób zmiany planu miejscowego w świetle obowiązujących przepisów prawa jest nieuprawniony - zmiana planu miejscowego jest możliwa wyłącznie poprzez zastąpienie całego planu miejscowego lub jego części innym planem miejscowym (derogacja aktu normatywnego). Wynika to z łącznego odczytania następujących przepisów:

• art. 27  ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według których zmiana planu miejscowego następuje w takim trybie, w jakim jest on uchwalony tj. zgodnie z wymogami określonymi: w art.15 w/w ustawy (ustalenia obligatoryjne) oraz w § 2 pkt 4 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 26 sierpnia 2003 r. w sprawie wymaganego zakresu projektu miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego (przez projekt planu miejscowego należy  rozumieć projekt tekstu planu miejscowego i projekt rysunku planu miejscowego);
• art. 33 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według których w przypadku, kiedy zachodzi konieczność zmiany planu miejscowego, czynności, o których mowa w art. 17 tej ustawy, wykonuje się w zakresie niezbędnym do dokonania tych zmian (w tym m.in. zgodnie z art.17 pkt 4- wójt, burmistrz, prezydent miasta sporządza projekt planu miejscowego );
• art. 34 ust.1 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym, według których wejście w życie planu miejscowego powoduje utratę mocy obowiązującej innych planów zagospodarowania przestrzennego lub ich części odnoszących się do objętego nim terenu (sformułowana wprost zasada derogacji aktu normatywnego, jakim jest plan miejscowy).

Z powyższego wynika jednoznacznie, że tylko plan miejscowy (ponadto kompletny, zawierający wszystkie wymagane prawem elementy, tj kompletne ustalenia tekstowe oraz rysunek planu odwzorowujący ustalenia tekstowe) może zastąpić inny plan miejscowy lub jego część – pojedyncze ustalenia nie mogą zastąpić lub uzupełniać ustaleń obowiązującego planu miejscowego.

Przyjęcie odmiennej interpretacji (tj. takiej, że pojedyncze ustalenia mogą zastąpić lub uzupełnić ustalenia obowiązującego planu miejscowego w trybie nowelizacji tego aktu prawnego) jest nieuprawnione ponieważ stworzyłoby sytuacje, w których:

• nowe ustalenia, wprowadzane punktowo do obowiązującego planu miejscowego, podlegające w ramach prowadzonej procedury planistycznej kompleksowej weryfikacji w zakresie zgodności z aktualnie obowiązującymi przepisami prawa materialnego byłyby scalane w jeden obowiązujący akt normatywny z ustaleniami, które w powyższej procedurze zmiany planu takiej weryfikacji nie podlegały a ich weryfikacja mogłaby prowadzić do konstatacji, że nie powinny pozostawać w obiegu prawnym w pierwotnym kształcie z uwagi na częściową lub całkowitą niezgodność z aktualnym stanem prawnym;

na marginesie warto zauważyć, że obowiązujące przepisy ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym nie zawierają skonkretyzowanej normy prawnej obligującej samorządy gminne do automatycznej aktualizacji ustaleń obowiązujących w gminie planów miejscowych w celu ich dostosowania do aktualnego stanu prawnego – z tego względu w obiegu prawnym pozostaje znacząca ilość planów zagospodarowania przestrzennego z ustaleniami częściowo niezgodnymi z obowiązującymi przepisami prawa materialnego kształtującymi te ustalenia;

• niezbędnym warunkiem prawidłowej realizacji ustaleń tak zmienionych planów zagospodarowania przestrzennego byłoby „scalenie” ustaleń zmienianego planu z ustaleniami zmieniającymi – przepisy obowiązującej ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym takiej „scaleniowej” procedury nie przewidują;

ponadto „scalony” plan miejscowy jako prawo miejscowe podlegałby obowiązkowi publikacji w dzienniku urzędowym województwa – w konsekwencji dla danego terenu obowiązywałyby trzy opublikowane akty normatywne: pierwotny plan miejscowy, zmiana planu miejscowego oraz plan „scalony”;

w świetle powyższego pozostawałoby jako nierozstrzygnięte zagadnienie prawne, który akt normatywny byłby podstawą do sporządzania wypisów i wyrysów, o których mowa w art. 30 ust.1 w/w ustawy oraz do weryfikacji zgodności projektu budowlanego z ustaleniami zmienionego planu miejscowego, dokonywanej przez organy administracji architektoniczno-budowlanej w trybie art.35 ust.1 pkt 1 ustawy z dnia 7 lipca 1994 r. prawo budowlane.

Podnoszony przez zainteresowane samorządy gminne w toku postępowań nadzorczych argument dopuszczalności procedury zmiany planów miejscowych w formule nowelizacji, w świetle przepisów rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie „Zasad techniki prawodawczej”, jest niezasadny z uwagi na odmienność merytoryczną oraz formalno-prawną planu miejscowego w stosunku do ustawy, o której mowa w w/w rozporządzeniu.

Ustawa jest aktem normatywnym o charakterze „jednowarstwowym” formułującym normy prawne powszechnie obowiązujące oraz sankcje za ich naruszenie, natomiast plan miejscowy jest aktem normatywnym  o charakterze „dwuwarstwowym”, gdzie warstwa prawna jest odwzorowaniem warstwy merytorycznej, będącej koncepcją urbanistyczną sporządzoną przez uprawnionego urbanistę.

Nie istnieje zatem możliwość nowelizacji warstwy prawnej (zapisów ustaleń planu miejscowego) bez jednoczesnej weryfikacji koncepcji urbanistycznej zmienianego planu miejscowego, która została odwzorowana w formie zapisów ustaleń planu miejscowego – jest to możliwe wyłącznie w trybie sporządzenia nowej warstwy merytorycznej i jej prawnego odwzorowania w pełnej procedurze planistycznej przewidzianej dla planu miejscowego, zgodnie z art. 27 ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym i zastąpienia nową warstwą merytoryczno-prawną dotychczasowych ustaleń planistycznych w trybie derogacji.