2011-04-28 20:45

W pułapce wykładni

"(…) Wreszcie pozwolono dojść do głosu przewodniczącemu jury.

- Proszę państwa. Walka została nie rozstrzygnięta, gdyż Wielaga podstawił nogę. Widział to nie tylko sędzia, lecz i ja.

- Nieprawda, nie podstawił! - krzyknął Dyzma.

- To pan mówi nieprawdę - oburzył się przewodniczący.

- Że co? - krzyczał Dyzma. - Że co? Jak ja mówię, że nie podstawił, ja, prezes Państwowego Banku Zbożowego, to mnie więcej można wierzyć, jak takiemu bubkowi z gwizdkiem.

Cyrk zatrząsł się od oklasków.

- Brawo, brawo!

- Prawdę mówi!

Przewodniczący podniósł się z miejsca i zawołał:

- W zapasach wyrokuje jury, a nie publiczność. Walka została nie rozstrzygnięta.

Nikodem stracił całkiem panowanie nad sobą i ryknął na cały cyrk:

- A g....!

Efekt był kolosalny. Z galerii podniósł się istny huragan oklasków, śmiechu i okrzyków, wśród których słowo użyte przed chwilą przez Dyzmę powtarzało się wciąż.(…)”

Debata na temat problemu zgodności warunków zabudowy ze studium gminy nabrała ostatnio nieco rumieńców.

Jednak ujawniane przy tym emocje i używane argumenty mniej przypominają profesjonalną dyskusję a bardziej „erystykę” opisaną w cytowanym wyżej fragmencie powieści Tadeusza Dołęgi-Mostowicza - Kariera Nikodema Dyzmy.

Początkiem „ożywienia” tematu zgodności WZ ze studium gminy było oczywiście „odkrycie” dla szerokiej publiczności precedensowego wyroku NSA z 2009 r., jednoznacznie potwierdzającego wymóg zgodności wydawanych warunków zabudowy z ustaleniami obowiązującego studium gminy.

Ale oto ostatnio (11.04.2011r.) znana ogólnopolska gazeta z przymiotnikiem „prawna” w tytule, na przekór cytowanemu wyżej orzecznictwu NSA, w dość kategorycznym tonie stwierdza: „Decyzja o warunkach zabudowy nie musi być zgodna z ustaleniami studium

Autor artykułu udowadniając swoją tezę pisze m.in.:

„(…) Kluczowy dla całego zagadnienia jest przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., pominięty w uzasadnieniu wyroku, w następującym brzmieniu: „Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”. Literalne brzmienie przepisu art. 9 ust. 4 u.z.p. wskazuje, że ustalenia studium wiążące są dla organów gminy tylko przy sporządzaniu miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego (dalej plan miejscowy). Skoro ustawodawca wyraźnie stwierdza, że owo związanie następuje tylko w ramach sporządzania planów miejscowych, to oczywiste jest, że w pozostałych przypadkach organy gminy nie są związane ustaleniami studium. Do takich przypadków musimy zatem zaliczyć postępowania administracyjne o wydanie WZ-ki, prowadzone przez wójta, burmistrza, prezydenta, będącego organem gminy właśnie. Powyższą interpretację, odwołująca się do literalnego brzmienia przepisu, określa się mianem wykładni językowej.

(…) w uzasadnieniu wyroku NSA pominął zupełnie przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., a zatem uznał, iż jego literalne brzmienie nie jest rozstrzygające dla rozważań prowadzonych w ramach uzasadnienia (odszedł od wykładni językowej). Powstaje zatem pytanie, reguły jakiej wykładni zostały tam zastosowane. Zgodnie z opinią sądu uznanie, że ustalenia WZ-ki mogą być sprzeczne z ustaleniami studium, oznaczałoby niezgodność z podstawowymi zasadami zagospodarowania przestrzennego (dalej zasady ZP) i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Taka wykładnia, jak czytamy w uzasadnieniu, jest niedopuszczalna, gdyż narusza konstytucję.

Odwołanie się w wyroku do wzmiankowanych zasad oznacza, że sąd zastosował tzw. wykładnię systemową, której reguły nakazują dokonywać interpretacji przepisów zgodnie z zasadami prawnymi, w tym z powołanymi zasadami ZP i zasadą demokratycznego państwa prawnego. Należy stwierdzić, że jedną z naczelnych reguł ich interpretacji jest reguła pierwszeństwa wykładni językowej przed innymi rodzajami wykładni, w tym wykładnią systemową. Wprawdzie w wyjątkowych przypadkach można odstąpić od wspomnianej zasady, jednak nie występują one w ramach analizowanego zagadnienia. A zatem sąd nie powinien był zastosować wykładni systemowej art. 9 ust. 4 u.z.p., lecz wykładnię językową. Oznacza to, że błędna jest teza zawarta w wyroku, wedle której ustalenia WZ-ki nie mogą być sprzeczne z ustaleniami studium.(…)”

Nie jestem prawnikiem – doktrynalne rozważania na temat pojęć: wykładnia językowa i systemowa nie są moją „specjalnością”.

W mojej ocenie wymóg zgodności WZ ze studium gminy wynika jednak z przepisów ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym dość jednoznacznie.

Początek dowodu będzie identyczny jak we wspomnianym artykule: 

Kluczowy dla całego zagadnienia jest przepis art. 9 ust. 4 u.z.p., (…), w następującym brzmieniu: „Ustalenia studium są wiążące dla organów gminy przy sporządzaniu planów miejscowych”. 

Korzystając z dobrodziejstwa proponowanej przez Autora wykładni językowej oraz będącego jej wynikiem „ugruntowanego orzecznictwa" - akceptującego WZ niezgodne ze studium gminy - można w ten sposób zrealizować najwyżej sprzeczną ze studium inwestycję.

 Najwyżej, bo już nie można takiej inwestycji sprzecznej ze studium, z zachowaniem przepisów prawa zalegalizować w planie miejscowym, ponieważ nie można w nim umieszczać ustaleń z tym studium sprzecznych (art. 9 ust. 4 u.z.p.,) – a przecież  jeśli sprzeczne ze studium są ustalenia zawarte w WZ to tym samym sprzeczna ze studium jest także zrealizowana inwestycja. 

Jeśli więc gmina wydała WZ niezgodne ze studium, nie zmieniła potem tego studium dla uzyskania wzajemnej zgodności z WZ i brnie w procedurę sporządzania planu miejscowego to jedynym skutkiem, zgodnym z prawem, może być jedynie plan miejscowy, który nie odwzorowuje ostatecznych pozwoleń na budowę niezgodnych ze studium. 

Jakie to w praktyce ma znaczenie dla inwestora? 

Otóż po realizacji inwestycji na podstawie WZ „niezgodnej ze studium” (tj. po całkowitym zrealizowaniu pierwotnego pozwolenia na budowę) jakiekolwiek późniejsze prace w obrębie takiej inwestycji tj. kontynuacja funkcji „niezgodnej ze studium” (rozbudowa, przebudowa itp.) wymagające kolejnej decyzji o pozwoleniu na wykonywanie tych robót nie będą możliwe - ponieważ będą musiały być co do zasady zgodne z planem miejscowym. 

A jeśli inwestor zrealizuje inwestycję w kształcie „docelowym” i przebudowy i rozbudowy nie będą mu potrzebne? 

Nawet taka sytuacja, choć ma „plusy dodatnie” ma, niestety, także co najmniej jeden „plus ujemny”, którym jest rzeczywista wartość tak zabudowanej nieruchomości. 

A będzie to wartość działki liczona na podstawie funkcji zadekretowanej w planie miejscowym (zgodnej ze studium) a nie na podstawie funkcji zrealizowanej na podstawie WZ niezgodnej ze studium. 

Wydawanie WZ niezgodnych ze studium gminy jest więc klasyczną pułapką formalno-prawną zastawioną na inwestora. 

Jedyny sposób na uniknięcie takich pułapek to powstrzymanie się przez gminę od wydawania WZ sprzecznych ze studium a ze strony inwestorów powstrzymanie się od domagania się takich WZ. 

Bez odpowiedzi pozostaje tylko jedno pytanie - o co tak naprawdę chodziło ustawodawcy?

—————

Powrót


Skomentuj artykuł

Data: 2011-04-30

Dodał: Grzegorz A. Buczek

Tytuł: o intencjach

Mozna oczywiscie długo dyskutowac o "intencjach' ustawodawcy i probowac je odgadywac, ale może lepiej przecyztac pierwszy artykuł ustawy o pizp, a zwlaszcza ustęp pierwszy punkt drugi ?
"Art. 1. 1. Ustawa określa:
1) zasady kształtowania polityki przestrzennej przez jednostki samorządu terytorialnego i organy administracji rządowej,
2) zakres i sposoby postępowania w sprawach przeznaczania terenów na określone cele oraz ustalania zasad ich zagospodarowania i zabudowy
- przyjmując ład przestrzenny i zrównoważony rozwój za podstawę tych działań."
Warto go czytac i przypominac o nim, zreszta nie tylko w kontekście dyskusji o intencjach, ale przede wszystkim w kontekście dyskusji o "literalnej" interpretacji przepisów tej ustawy. Otóż jej zwolennicy interpretując literalnie przepisy Rozdziału 5 (tego dot. obu typów decyzji o wzizt) "nie zauważają", że one nie wyłączają stosowania przepisow Rozdziału 1, zwłaszcza przepisu wskazanego powyżej. Tymczasem powszechna praktyka orzecznictwa (na szczęście zdarzają się takie wyroki, jak ten z sierpnia 2009 r. !) jest stosowanie zasady wyłączania tego przepisu, zwłaszcza gdy powołuje się na niego organ zawieszający lub odmawiający ustalenia warunków zabudowy i posługiwania sie przepisami Rozdziału 5 tak jakby był odrębna ustawą ! Jakiś czas temu prof. Niewiadomski w wystapieniu o "wartościach w planowaniu przestrzennym" zwracał uwage na to, że przepisy art. 1 ustawy nie są tylko "deklaracją intencji ustawodawcy" ale przepisem wiążącym wszystkich przy stosowaniu pozostałych przepisów ustawy o pizp. Ciekawe dlaczego nie wiążą one większości składow SKO i WSA oraz wielu sędziów NSA, a także autora wspomnianego artykułu, ktory zreszta w tym duchu prowadzi szkolenia dla przcowników j. s.t., członków SKO itd. Najwyższy czas na wykładnie tego przepisu przez NSA w siedmioosobowym skladzie.

Odpowiedz

—————

Data: 2011-04-30

Dodał: Kontrurbanista

Tytuł: Jeszcze o intencjach ustawodawcy

Mówiąc „intencje ustawodawcy” mam zawsze na myśli wszystko to co było koncepcją (istotą) ustawy przed jej parlamentarną „obróbką”. Jak różne potrafią być to etapy („przed” i „po”) najlepiej ilustruje przykład ostatnich „modernizacji” ustawy planistycznej. Z uzasadnienia do przedłożenia rządowego wynika wprost sformułowana intencja przywrócenia władztwa planistycznego gminy na terenach kolejowych zamkniętych. A cóż mamy po „parlamentarnej obróbce” projektu? Opublikowana ustawa zawiera wprawdzie zapis rozszerzający na tereny kolejowe zamknięte prawo gminy do sporządzania planów miejscowych, ale jednocześnie utrzymuje zapis o kompetencji wojewody do ustalania lokalizacji inwestycji na tych terenach w trybie wzzt (!). Czyżby intencją autorów projektu nowelizacji było wprowadzenie nowej instytucji: „planistycznego współrządzenia” terenami kolejowymi zamkniętymi prze gminę i wojewodę? O tej kuriozalnej sytuacji prawnej pisałem już listopadzie 2010 r., w artykule: „Co wolno wojewodzie to nie tobie…samorządzie?” Usiłowałem też zainteresować tematem MI – skończyło się na uprzejmych deklaracjach. Wracając do WZ i studium gminy - być może jest też tak (czego nie możemy przecież wykluczyć), że posługując się „purystycznym” instrumentarium prawnym nigdy nie zdołamy wyinterpretować z obowiązującej ustawy jednego wiążącego wszystkich poglądu. A okaże się to niemożliwe, np. z tak prozaicznego powodu jak zwykłe niechlujstwo legislacyjne, skutkujące klasycznym pomieszaniem z poplątaniem, którego przecież wielokrotnie w ostatnich dziesięcioleciach doświadczyliśmy. Jako urbanista jestem przekonany do wersji: WZ zgodne ze studium gminy. Jestem przekonany, ponieważ przepisy ustawy planistycznej są dla każdego urbanisty jedynie narzędziem do zarządzania zagospodarowaniem przestrzeni. Są pretekstem, uzasadnieniem do podjęcia procesu tworzenia warstwy merytorycznej (urbanistycznej). Dla prawników przepisy ustawy to meritum. Warstwa merytoryczna pozostaje poza ich zawodową percepcją. Jeśli nawet usiłują ją opisywać to wyłącznie przy użyciu pojęć stricte prawnych a przez to zawsze nieadekwatnie. Być może dlatego racje autora artykułu (prawnika) są uzasadnione bo stoi za nimi wykładnia językowa. I jednocześnie nasze racje (urbanistów) są uzasadnione bo wykładnia językowa mimo, że doktrynalnie słuszna to jednak nie pozwala zatwierdzić w planie miejscowym niezgodnych ze studium WZ, które w ten sposób degradują nieodwracalnie warstwę merytoryczną studium gminy, czyniąc ten dokument całkowicie bezużytecznym.

Odpowiedz

—————

Wstaw nowy komentarz





Ankieta

Jak oceniasz portal kontrURBANISTA?

bardzo interesujący (445)
86%

interesujący (30)
6%

nie mam zdania (10)
2%

mało interesujący (14)
3%

zdecydowanie nieinteresujący (19)
4%

Całkowita liczba głosów: 518


Ankieta

Oceń artykuł

bardzo interesujący (7)
88%

interesujący (1)
13%

nie mam zdania (0)
0%

nieinteresujący (0)
0%

Całkowita liczba głosów: 8


 

 



   PUBLIKACJE PORTALU 



  



Ankieta

Istnieje hipoteza, iż na początku był chaos. Czy obecny stan polskiej przestrzeni to:

twórcze rozwinięcie pierwotnej koncepcji (278)
74%

jej konsekwentna kontynuacja (29)
8%

nieudolne naśladownictwo (71)
19%

Całkowita liczba głosów: 378