157. Planowanie przestrzenne – krótka historia legislacyjnych porażek (cz.4)

Pośród wszystkich dotychczasowych legislacyjnych potknięć reformatorów polskiej planistyki, w mojej ocenie bezdyskusyjny prym wiedzie błąd o charakterze „systemowym” – o którym pisałem w artykule Planowanie przestrzenne – o potrzebie i kierunkach zmian:

W dotychczasowych opracowaniach dotyczących praktyki stosowania ustawy z 2003 r. zwraca uwagę brak analiz, które byłyby oparte na treści poszczególnych przepisów, formułowałyby normy prawne ze wskazaniem ich adresatów, hipotez i dyspozycji, wskazywałyby podmioty odpowiedzialne za egzekwowanie danej normy, wymieniałyby najczęstsze błędy i patologie związane ze stosowaniem poszczególnych rozwiązań (także z oceną ich skuteczności), przedstawiałyby możliwości i uzasadniałyby celowość zmian, z uwzględnieniem kontekstu historycznego (rozwiązań obowiązujących wcześniej) i międzynarodowego (standardów europejskich, modeli stosowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej itp.). Tego rodzaju analiza, chociażby fragmentaryczna, ale oparta na reprezentatywnej próbie, byłaby niewątpliwie użytecznym narzędziem oceny obowiązujących regulacji i dobrym punktem wyjścia do prac nad nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Jak się wydaje, konsekwencją tak przeprowadzonej analizy stanu istniejącego powinno być przyjęcie konstrukcji nowej ustawy, gwarantującej skuteczne i jednoznaczne egzekwowanie zawartych w niej wymogów, według schematu uwzględniającego: kompletny słownik użytych pojęć, zasady ogólne, regulacje szczegółowe – nakazy i zakazy, tryb wykonywania dyspozycji poszczególnych norm, podmioty właściwe do wykonania tych dyspozycji, podmioty właściwe do egzekwowania działalności ww. adresatów i nadzoru nad nimi, tryb egzekwowania powyższych regulacji, skutki naruszeń prawa.

Wskazania praktyki planowania przestrzennego dowodzą, że tylko część przepisów ustawy z 2003 r. da się zakwalifikować jako wyznaczające jednoznaczne normy prawne. Ustawa zawiera sformułowania nieprecyzyjne, dominuje brak lub niezbyt precyzyjne określenie adresatów i trybu egzekwowania dyspozycji norm, skutków prawnych ich nieprzestrzegania oraz sposobów eliminowania z obiegu prawnego skutków naruszeń prawa. Ułomność regulacji powoduje także, że ratio legis poszczególnych przepisów prawa jest trudne do odczytania, niezrozumiałe bądź go w ogóle brak. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozstrzygnięciach organów nadzoru prawnego występują przypadki ograniczania się do wykładni językowej – z naruszeniem reguły benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur.

Zwraca uwagę, że dotychczasowe przepisy planistyczne były konstruowane przy założeniu, że podmioty stosujące prawo będą działały: w dobrej wierze, w interesie publicznym, rzetelnie, uczciwie, profesjonalnie, w oparciu o znajomość systemu prawa i zasad sztuki planistycznej. Założeniem tym objęto głównych instytucjonalnych i profesjonalnych adresatów tych przepisów (samorządy gminne, urbanistów, instytucje uzgadniające i opiniujące) oraz organy nadzoru i kontroli ustaleń planu (wojewodów, sądy administracyjne). W praktyce supozycja powyższa z wielu różnorodnych przyczyn okazała się założeniem idealizującym. Istotnym wymogiem skuteczności nowych przepisów jest zastąpienie woli działania obowiązkiem – jednoznacznie i czytelnie wyartykułowanym w ustawie.

Niestety, mimo wieloletnich reform do dnia dzisiejszego nie doczekaliśmy się ustawy planistycznej zawierającej:

• kompletny słownik użytych pojęć,
• zasady ogólne,
• regulacje szczegółowe – nakazy i zakazy,
• tryb wykonywania dyspozycji poszczególnych norm,
• podmioty właściwe do wykonania tych dyspozycji,
• podmioty właściwe do egzekwowania działalności ww. adresatów i nadzoru nad nimi,
• tryb egzekwowania powyższych regulacji,
• skutki naruszeń prawa.

Nie potrafimy, czy nie chcemy?

Osobiście stawiam na to drugie - ileż to razy w dzieciństwie słyszeliśmy (myślę, że wszyscy) : "No widzisz, jak chcesz to potrafisz!"  (czyt.: jak chcesz, to  jest to dziecinnie proste)