81. Portal kontrURBANISTA - "trailer" KPZK 2030?

KONCEPCJA PRZESTRZENNEGO ZAGOSPODAROWANIA KRAJU 2030

uchwała Rady Ministrów 239/2011 z dnia 13 grudnia 2011 roku

(...)

Cel 6. Przywrócenie i utrwalenie ładu przestrzennego

Ład przestrzenny to główny cel zagospodarowania przestrzennego na wszystkich poziomach planowania: krajowym, regionalnym, lokalnym i funkcjonalnym. Zgodnie z obowiązującą ustawą o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym pod pojęciem „ładu przestrzennego” należy rozumieć takie ukształtowanie przestrzeni, które tworzy harmonijną całość oraz uwzględnia w uporządkowanych relacjach wszelkie uwarunkowania i wymagania funkcjonalne, społeczno-gospodarcze, środowiskowe, kulturowe oraz kompozycyjno-estetyczne.

W zagospodarowaniu przestrzennym ład przestrzenny oznacza uporządkowanie i harmonię pomiędzy różnymi elementami składowymi przestrzeni i funkcjami struktury przestrzennej, stanowiąc kryterium oceny jakości zmian zagospodarowania w odniesieniu do sprawności procesów społeczno-gospodarczych i jakości życia.

Znaczenie ładu przestrzennego jako nieodłącznego atrybutu rozwoju zrównoważonego rozumianego w szerokim, zintegrowanym ujęciu, dla warunków życia obywateli, funkcjonowania gospodarki i szans rozwojowych powoduje, że racjonalizacja procesów przestrzennych stała się obecnie jednym z najważniejszych zadań władz publicznych. Również w Polsce za racjonalność procesów przestrzennych, za ład przestrzenny decydujący o wartości, jakości i tożsamości polskiej przestrzeni odpowiedzialność ponosi Państwo i jego władze publiczne – rządowe i samorządowe. W Polsce ze względu na zaległości cywilizacyjne i trudności okresu transformacji obserwujemy nieadekwatność form zagospodarowania przestrzennego do nowoczesnych funkcji i ich rozmieszczenia z wszystkimi znanymi wadami tego zjawiska. W konsekwencji racjonalizacja polityki przestrzennej, przywrócenie i poszerzanie ładu przestrzennego stają się w Polsce strategicznym składnikiem nowoczesnej zintegrowanej polityki rozwoju.

Nowe podejście do polityki rozwoju oznacza uznanie przez władze publiczne potrzeby sprawnego zarządzania dynamicznie zmieniającymi się – w czasie i przestrzeni – układami przestrzennymi. Skutki zewnętrzne działalności społeczno-gospodarczej (w tym efekty rozprzestrzeniania zabudowy) stanowią coraz większe pole interwencji w polityce rozwoju.

Dlatego zagospodarowanie przestrzenne jest obecnie jednym z najważniejszych instrumentów budowania spójności terytorialnej, a sfera związana z funkcjonowaniem gospodarki przestrzennej wyrażająca się w ładzie przestrzennym, społecznym, gospodarczym i ekologicznym współdecyduje o spójności systemów społeczno-gospodarczych i ekologicznych.

W nowych jakościowo uwarunkowaniach systemowych, w ciągłym procesie przewidywania i projektowania przyszłości, rozwiązywania sytuacji konfliktowych, w ciągłej grze o kształt przestrzeni proces równoważenia rozwoju, regulowany przez formułowanie zasad i kierunków określających politykę ładu zintegrowanego, będzie łączył w sobie:

• ład społeczny identyfikujący strategiczne cele i środki oraz przedsięwzięcia zmierzające do poprawy jakości życia społeczeństwa,
• ład ekonomiczny określający strategiczne cele i środki generujące efektywny rozwój społeczno-gospodarczy,
• ład ekologiczny formułujący uwarunkowania i strategiczne cele ochrony i racjonalnego kształtowania środowiska przyrodniczego, zmierzające do utrwalania rozwoju ekologicznie zrównoważonego (ekorozwoju),
• ład przestrzenny określający strategiczne cele i kryteria kształtowania oraz harmonizowania struktur przestrzennych wyrażające zasady i kierunki gospodarowania przestrzenią geograficzną.

W zależności od poziomu spójności osiąganej w wyniku stosowanych procedur iteracyjnych (dwukierunkowego oddziaływania) i negocjacyjnych, w całym systemie regulowania rozwoju urzeczywistniać się będzie, w zróżnicowanym terytorialnie zakresie, ład zintegrowany wyrażając najwyższy, chociaż nie wszędzie osiągalny, stopień realizacji strategii równoważenia rozwoju.

Pojęcie ładu przestrzennego funkcjonujące w tym systemie, związane z zagospodarowaniem przestrzennym, wyraża dążenie do harmonii, uporządkowania, proporcjonalności i zrównoważenia rozwoju środowiska człowieka przy wykorzystaniu zasady „projektowania uniwersalnego” lub „projektowania dla wszystkich”.

W hierarchii wartości społecznych ład przestrzenny nabiera rosnącego znaczenia. Staje się bowiem w coraz większym stopniu niezbywalnym elementem jakości życia i środowiska przyrodniczego, a także efektywności gospodarowania.

W polityce przestrzennej ład przestrzenny wyraża funkcjonalność, logikę, czytelność i jasność struktur przestrzennych oraz ich zharmonizowanie – tak wzajemne, jak i z przyrodą – oraz wysoką użyteczność i efektywność we wszystkich skalach: od lokalnej do krajowej. Jest to uporządkowana całość, której części poddane są wspólnym regułom gry, a logika jej funkcjonowania, funkcjonalność struktury oraz czytelność przestrzenna tworzą, także w każdym wymiarze terytorialnym, wysokie walory estetyczne i jakość środowiska człowieka.

Te zasady równoważenia rozwoju, wraz z istniejącymi uwarunkowaniami wewnętrznymi i zewnętrznymi, należy przyjąć jako podstawę metodologiczną funkcjonowania całego systemu kształtowania i realizacji polityki przestrzennej państwa.

(1) Opis problemu

Źródła i skutki nieuporządkowanej gospodarki przestrzennej w Polsce

Nieuporządkowany system gospodarki przestrzennej wywołuje konkretne skutki w sferze społecznej i gospodarczej. Są nimi przede wszystkim problemy społeczne w postaci patologii, alienacji, frustracji i konfliktów wynikające z segregacji społecznej (zabudowa przedmieść bazująca na zamkniętych osiedlach pozbawionych przestrzeni publicznych przyjaznych mieszkańcom, terenów zielonych, dogodnego dostępu do dobrej jakości usług publicznych, degradacja śródmieść i wielkopłytowych osiedli oraz popegeerowskich zespołów zabudowy wielorodzinnej). W długim okresie takie kształtowanie przestrzeni niesie za sobą konsekwencje ekonomiczne w postaci kosztów likwidowania skutków społecznych oraz burzenia podmiejskich osiedli i zespołów zabudowy z wielkiej płyty (co dzieje się w wielu krajach).

Drugim poważnym skutkiem jest zagrożenie bezpieczeństwa osób żyjących lub prowadzących działalność na terenach zalewowych. Tylko materialne skutki powodzi w 2010 roku oszacowano na mniej więcej 12 miliardów złotych. Zagrożenie bezpieczeństwa odnosi się również do transportu – w Polsce co dziesiąta ofiara wypadku jest śmiertelna – średnia dla UE jest trzy razy niższa. Kolejnym efektem braku konsekwentnej polityki przestrzennej jest niekontrolowana urbanizacja wywołująca koszty budowania dodatkowej infrastruktury nieuzasadnionej rachunkiem ekonomicznym, wydłużenie czasu dojazdu do centrum (do miejsc pracy, edukacji, usług).

Społeczne i ekonomiczne skutki generowane przez obecny system gospodarki przestrzennej

Brak adekwatnych regulacji w systemie gospodarki przestrzennej (brak obowiązkowych scaleń) powoduje, że struktura własnościowo-przestrzenna obszarów rolnych decyduje o kształcie nowej zabudowy. W konsekwencji tworzona jest nadmiernie ekstensywna i chaotyczna zabudowa, następuje także trwałe wykluczenie części terenów z użytkowania. Szacuje się, że straty te sięgają 20% każdego hektara przeznaczonego pod zabudowę.

W Polsce nie prowadzi się społecznych rachunków kosztów rozwoju rozproszonego. Amerykańskie badania wskazują na wiele negatywnych skutków społecznych związanych z nadmiernym użyciem samochodu, zaliczając do nich m.in. coraz mniejszy ruch pieszy, straty czasu w rezultacie stania w korkach, wzrost liczby wypadków i kosztów leczenia. Okres zwrotu nakładów na infrastrukturę w obszarach rozproszonych można szacować na 50 do 300 lat.

Praktycznie są to środki zamrożone. Przy takim sposobie zabudowy zwrotne mechanizmy finansowania nie mają racjonalnego uzasadnienia, zaś koszty zaciągniętych pożyczek na budowę infrastruktury komunalnej muszą być pokryte przez wszystkich podatników, a nie jej bezpośrednich użytkowników. Taki sposób zabudowy jest sprzeczny z zasadą rozwoju zrównoważonego i sprawiedliwości społecznej. Promowanie taniego wybudowania domu na „taniej ziemi” de facto kosztuje całe społeczeństwo co najmniej dwukrotnie więcej niż w strefie o właściwej intensywności zabudowy z odpowiadającym jej uzbrojeniem.

Coraz silniej jest odczuwane przestrzennie niedopasowanie oferty usług publicznych, w tym podstawowych usług publicznych, w szczególności w stosunku do zmieniających się w przestrzeni potrzeb demograficznych (z jednej strony rozproszenie grup społecznych, z drugiej nadmierny spadek popytu w szybciej starzejących się centrach miast). Potwierdza to spadek liczby oddziałów w szkołach podstawowych dla obszarów miejskich. W latach 2001-2009 wyniósł on 25% na obszarach miejskich, a 18% na obszarach wiejskich, przy podobnym spadku liczby szkół na obszarach wiejskich i miejskich mniej więcej o 14%.

Konsekwencją obecnego systemu gospodarki przestrzennej jest bardzo niska – ekonomiczna i społeczna – efektywność nakładów na infrastrukturę oraz nieopłacalność rozwoju i utrzymania transportu publicznego. Dodatkowe straty, jakie ponosi gospodarka to m.in. przyspieszona dekapitalizacja systemów transportu publicznego. W Polsce wskaźnik nadmiaru przemieszczeń spowodowany chaotyczną i ekstensywną zabudową można szacować na 1,5 w porównaniu do zabudowy rozlewającej się, ale relatywnie zwartej i uporządkowanej. Wraz ze wzrostem zamożności społeczeństwa polskiego rozproszony model zabudowy będzie sprzyjać dalszemu wzrostowi liczby samochodów w rodzinach, zwiększając dodatkowo efekt cieplarniany, który coraz bardziej będzie obciążał finansowo budżet, sektor gospodarczy i indywidualnych odbiorców energii.

Na podstawie badań zagranicznych autorów i cząstkowych badań krajowych szacuje się, że zewnętrzne koszty społeczne chaosu przestrzennego związane z rozlewaniem się miast w Polsce są o 30% większe stosunku do kosztów rozlewania się miast w krajach Europy Zachodniej. W przypadku Polski prowadzi to do narastania deficytu w finansach publicznych.

Przestrzenna restrukturyzacja infrastruktury społecznej w relacji do nowych potrzeb będzie stałym i wzrastającym kosztem liczonym w miliardach złotych rocznie. Zaspokojenie podstawowych społecznych wymagań dotyczących takiej lokalnej infrastruktury będzie ograniczało możliwości inwestowania przez władze publiczne w usługi wyższego rzędu i inne formy wspierania rozwoju gospodarczego miast i regionów wymuszane presją konkurencyjną.

Bez zasadniczej zmiany ekonomicznych warunków gospodarowania przestrzenią i uzdrowienia systemu planowania w Polsce efektywność ekonomiczna terenów zabudowy rozproszonej pozostanie bardzo niska, renta budowlana będzie nadal rozpraszana, a gminny oraz krajowy system finansowy nie będą w stanie finansować, irracjonalnych pod względem przestrzennym, ilościowych wymagań wobec infrastruktury. Grozi to coraz poważniejszym wykluczeniem infrastrukturalnym znacznych grup społecznych, załamaniem finansów publicznych, strukturalnym i długotrwałym załamaniem funkcjonowania rynków hipotecznych.

Brak ładu i niska jakość zagospodarowania przestrzennego sprawiają, że polskie miasta nie są atrakcyjne dla inwestorów zagranicznych i wykwalifikowanych kadr decydujących o współczesnym rozwoju, a obszary wiejskie tracą szanse na dywersyfikację swoich funkcji gospodarczych. Wzmagają się problemy społeczne w miastach. Jednym z ważniejszych jest nasilające się zjawisko segregacji i dezintegracji społecznej, czego obrazem jest powstawanie zamkniętych strzeżonych osiedli mieszkaniowych i postępującej jednocześnie degradacji istniejących osiedli oraz poprzemysłowych, po kolejowych i powojskowych obszarów zurbanizowanych lub ich bezplanowej, nowej zabudowy. Zatem brak ładu, który zauważamy w skali mikro przekłada się na niższą produktywność całej gospodarki w skali makro. Symptomami braku ładu przestrzennego w Polsce są między innymi:

• na poziomie kraju – częste niedostosowanie sposobów użytkowania i zagospodarowania do wartości przyrodniczych, kulturowych i krajobrazowych oraz wynikająca z tego postępująca fragmentacja systemów przyrodniczych i degradacja krajobrazów kulturowych,
• na poziomie regionalnym i subregionalnym – niszcząca wobec wartości przestrzeni, rozrzutna ekonomicznie i społecznie suburbanizacja, zwłaszcza rozpraszanie zabudowy wiejskiej i brak koordynacji zabudowy terenów wzdłuż głównych dróg,
• na poziomie lokalnym – niska jakość przestrzeni publicznej, chaos w formach zabudowy i architekturze zespołów urbanistycznych, ich niekompletność i presja na tereny otwarte, destrukcja systemów ekologicznych miast, braki w wyposażeniu terenów urbanizowanych i terenów wiejskich w infrastrukturę techniczną i społeczną, nienadążającą za rozwojem zabudowy mieszkaniowej.

Zaniechanie kontroli procesów przestrzennych przyczyną niewydolności systemu zarządzania

Władza publiczna ponosi odpowiedzialność za racjonalne prowadzenie gospodarki przestrzennej. Bez publicznej kontroli zagospodarowania terenu nie jest możliwe racjonalne gospodarowanie przestrzenią, gwarantujące jej użytkownikom możliwość korzystania z jej walorów i eliminujące konflikty. Zanik publicznej kontroli użytkowania terenów w oparciu o formalnie (ustawowo) zdefiniowaną politykę przestrzenną i urbanizacyjną państwa (gminy, regionu i kraju) spowodował dezintegrację systemu planowania i niestabilność procesów planistycznych.

Lekceważenie odpowiedzialności państwa za procesy przestrzenne spowodowało ponadto zamazanie podziału władztwa planistycznego – wadliwy podział kompetencji w stanowieniu aktów prawa miejscowego przez podmioty publiczne oraz brak mechanizmów pozwalających na ocenę i równoważenie różnorodnych interesów i eliminacji konfliktów nieuchronnie związanych z zagospodarowaniem przestrzennym.

Prowadzenie spójnej polityki rozwoju uniemożliwia nadal odczuwalny dualizm kompetencji z zakresu planowania przestrzennego i planowania społeczno-gospodarczego. Dualizm ten sprawia, że tradycyjne instrumenty planowania przestrzennego pełnią jedynie rolę ochronną, a nie prorozwojową (kreacyjną lub stymulacyjną). Planom zagospodarowania przestrzennego brakuje cech dokumentów rozwojowych, a ich zapisy nie znajdują odzwierciedlenia w społeczno-gospodarczych dokumentach strategicznych i operacyjnych, zaś lokalne polityki przestrzenne (studia gminne) nierzadko ignorują lokalne strategie rozwoju lub inne lokalne polityki (o ile w ogóle takie strategie i polityki są przyjmowane przez gminy).

Mocna ustrojowa pozycja gmin i nieadekwatne kompetencje innych jednostek administracji publicznej utrudniają przeniesienie zadań ponadlokalnych na poziom lokalny. W konsekwencji Rząd i samorząd wojewódzki nie dysponują kompetencjami do ochrony interesu publicznego o znaczeniu ponadlokalnym. Dlatego o kształcie gospodarki przestrzennej często decydują specyficznie pojmowane interesy lokalne i interesy grupowe niezgodne z interesem publicznym. Dodatkowo, gminy nie zostały wyposażone w instrumenty realizacyjne, co powoduje, że zadania przekazane w oparciu o zasadę subsydiarności nie są przez wiele gmin w pełni realizowane.

Dezintegracja instytucjonalna systemu planowania przestrzennego

Słabością systemu planowania jest także rozproszenie i niepowiązanie w systemie hierarchicznym instytucji działających w sferze planowania przestrzennego, odpływ kadr skutkujący fragmentacją wiedzy, brak jednolitego systemu monitorowania zmian zagospodarowania przestrzeni umożliwiającego dokonywanie porównań międzynarodowych na różnych poziomach zarządzania rozwojem oraz obserwacji wpływu prowadzonych polityk publicznych na przestrzeń.

Na poziomie krajowym nie istnieją systemowe rozwiązania dotyczące monitorowania zmian zagospodarowania przestrzennego. W państwie nie funkcjonuje system badań ukierunkowanych na rozwiązywanie podstawowych problemów przestrzennych – badania są prowadzone w niewystarczającym zakresie, są rozproszone i niesystematyczne.

W systemie kwalifikacji i ocen prac badawczych Narodowego Centrum Nauki zagadnienia przestrzeni w ogóle nie występują. W gminach na ogół nie gromadzi się ani nie analizuje podstawowych informacji, takich jak liczba i struktura wydawanych przez starostwa pozwoleń na budowę.

Słabość instytucji publicznych w egzekwowaniu prawa, brak instrumentów służących koordynacji przedsięwzięć (budowlanych, ochronnych), finansowanych z różnych źródeł (budżetu UE, Rządu, samorządu, przedsiębiorców prywatnych) w ramach różnego typu programów (operacyjnych, samorządowych, współpracy terytorialnej) niepotrzebnie hamuje działania rozwojowe.

Przepisy kolejnych ustaw dotyczących sfery przestrzennej należą do najczęściej i powszechnie, do tego całkowicie bezkarnie, łamanych przepisów prawa, przy częstym braku ustawowo określonego nadzoru wojewodów.

Także współdziałanie między lokalnymi samorządami oraz między jednostkami sektora publicznego a inwestorami prywatnymi jest sporadyczne i nie służy rozwiązywaniu konfliktów, pogłębiając brak poczucia bezpieczeństwa w stosunku do własności prywatnej.

Brak dobrych wzorców i kultury – od programowania strategicznego do planowania miejscowego – prowadzi do nieefektywnego użytkowania terenów i potęgowania nieładu przestrzennego.

Luki w systemie aktów planistycznych

Brak prawnej i systemowej współzależności dokumentów powstających na różnych szczeblach zarządzania nie pozwala na koordynację przedsięwzięć rozwojowych (zarówno pionową, jak i poziomą). Plany zagospodarowania ani inne dokumenty planistyczne nie są skorelowane ze strategiami i programami rozwojowymi. Brakuje również powiązań hierarchicznych czy iteracyjnych między dokumentami planistycznymi przygotowywanymi na różnych szczeblach zarządzania rozwojem.

Rozbudowany i skomplikowany system jest bezradny wobec problemu konfliktów przestrzennych, które są stałym elementem gospodarowania przestrzenią przez użytkowników reprezentujących różne – najczęściej przeciwstawne – interesy. Odczuwalny jest brak konsekwentnego planowania ponadlokalnego w postaci regionalnej i krajowej polityki przestrzennej. Planowanie ponadlokalne nie formułuje ponadto żadnych wymagań w stosunku do planowania na poziomie gminy, a ustalenia wiążące odnoszą się jedynie do inwestycji celu publicznego.

Brakuje egzekucji obowiązującego prawa na korzyść swobodnego interpretowania i „udoskonalania” go za pomocą ustaw specjalnych, które funkcjonują równolegle z systemem prawnym, odnosząc się w sposób szczególny do zasad przygotowywania i realizacji inwestycji (tzw. „specustawy”).

Plan zagospodarowania przestrzennego województwa nie stanowi dostatecznego narzędzia koordynacji procesów rozwoju przestrzennego na obszarze województwa. W pzpw nie określa się wymogów i parametrów wiążących dla gmin w zakresie potrzeb terenowych zabudowy terenu.

W sytuacji braku planu miejscowego studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gminy (studium), nie będąc przepisem prawa miejscowego, nie gwarantuje realizacji określonych w nim kierunków zagospodarowania – nie służy koordynacji przestrzennej, nie chroni obszarów przed zagospodarowaniem w sposób inny, niż zostało to w nim określone.

Studium nie zapewnia koordynacji innych dokumentów planistycznych, do których posiadania i realizowania zobowiązana jest gmina (na przykład nie koordynuje w czasie i przestrzeni przedsięwzięć inwestycyjnych i nie wyznacza kolejności aktywizacji inwestycyjnej terenów gminy). Nie będąc przepisem gminnym, jest instrumentem mało skutecznym, bo nie spełnia w sposób dostateczny roli koordynacyjnej dla planów miejscowych. Dodatkowo na etapie opracowywania studium nie powstają racjonalne prognozy rozwoju, wskutek czego do zabudowy wskazywane są tereny przekraczające aktualne potrzeby gmin – a wobec dzisiejszego systemu planowania łatwo jest uzasadnić najbardziej nieracjonalne potrzeby rozwojowe.

Poważną przeszkodą w spójnym zarządzaniu przestrzenią jest zbyt mały procent terenów w miastach objętych planami zagospodarowania przestrzennego, np. w Łodzi istnieją tylko dla 4,5% intensywnie zabudowywanych terenów miejskich, w Krakowie dla 14,1%, w Warszawie dla 19,2%, a w Poznaniu 19,6%. Z drugiej strony wskaźnik pokrycia planami jest nieproporcjonalnie wysoki w stosunku do faktycznych potrzeb, szacowany na blisko 100% w gminach pozamiejskich otaczających wielkie miasta. Tereny rozwojowe przeznaczone pod inwestycje i zabudowę wielokrotnie przekraczają realne potrzeby (np. w Mszczonowie – na 300 lat). To jedna z głównych przyczyn rozpraszania zabudowy, dodatkowo sprzeczna z założeniami ustawowymi, by przeznaczać pod zabudowę tereny według aktualnych potrzeb. Jest to zasadniczy błąd wynikający z całkowitego podporządkowania rynku nieruchomości zasadom rynkowym (państwo wycofało się z jego kontroli), co jest wykorzystywane dla celów spekulacyjnych.

Kolejnym źle wykorzystywanym, nadużywanym instrumentem są oba rodzaje decyzji o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu, zwłaszcza decyzje o warunkach zabudowy (WZ). To jedna z głównych przyczyn braku ładu przestrzennego – WZ jest podstawą wydawania ponad połowy pozwoleń na zabudowę, zamiast być narzędziem wykorzystywanym tylko w wyjątkowych przypadkach. Drugą zasadniczą wadą stosowania WZ – obok rozpraszania zabudowy – jest stworzenie możliwości budowania na terenach tańszych, ponieważ nie są objęte planem miejscowym. W gospodarce wolnorynkowej jest to mechanizm zrozumiały, jednak w końcowym rachunku ekonomicznym ten sposób inwestowania jest znacznie droższy (WZ sprzyja poza planistycznej lokalizacji inwestycji).

Obecne regulacje prawne nie rozwiązują zasadniczych problemów gospodarki przestrzennej. Przeciwnie – wzmacniają niekorzystne zjawiska, blokując szanse rozwojowe przede wszystkim obszarom zurbanizowanym, sprzyjają rozpraszaniu zabudowy i ekstensywnemu wykorzystaniu przestrzeni, powodują straty cennych przyrodniczo terenów w miastach i ich otoczeniu, stwarzają bariery dla inwestycji publicznych oraz inwestycji prywatnych, utrudniając modernizację miast i kształtowanie przestrzeni publicznych oraz prowadzenie kompleksowych operacji urbanistycznych o dużej skali.

Wyraźnie odczuwany jest również brak planowania na obszarach funkcjonalnych, zwłaszcza na obszarach zurbanizowanych, co uniemożliwia koordynację rozwoju obszarów miejskich z rozwojem ich funkcjonalnego otoczenia. Brak podstaw do prowadzenia zintegrowanej polityki rozwojowej wobec różnego typu obszarów funkcjonalnych szczególnie utrudnia rozwój obszarów metropolitalnych oraz transgranicznych, na których plany zagospodarowania nie stanowią podstawy do podejmowania działań o charakterze rozwojowym.

Jednym z instrumentów efektywnego rozwoju (niższe koszty społeczne i środowiskowe) jest planowanie na obszarach i terenach zurbanizowanych z właściwie ujętą strefą przestrzeni rolniczej i atrakcyjnego zasobu otwartego krajobrazu wiejskiego. Niekontrolowany rozwój przestrzenny jest stymulowany prywatnym rachunkiem korzyści wynikających z przejmowania terenów niezabudowanych w strefie oddziaływania wielkich aglomeracji. Powoduje to, że proces rozlewania się urbanizacji i punktowej dewastacji krajobrazu zdecydowanie się nasila.

Delimitowanie tzw. obszarów zmetropolizowanej przestrzeni na podstawie kryteriów morfologicznych nie jest wystarczającym kryterium do wyodrębniania obszarów funkcjonalno-przestrzennych na podstawie tzw. obiektywnych kryteriów oraz prawnego ustanawiania granic. Szczególnego znaczenia nabierają deficyty w obszarze planowania na granicach Polski, tj. nie tylko infrastruktury liniowej, ale także rozwoju miast podzielonych granicą lub znajdujących się w niewielkiej odległości od granicy, nie zapewniając mieszkańcom dostępu do usług podstawowych, czy na obszarach morskich i przybrzeżnych (mimo istniejących przepisów w tym ostatnim przypadku).

Dotychczasowe prace nad wdrażaniem zintegrowanego podejścia do planowania obszarów przybrzeżnych nie przynoszą satysfakcjonujących rezultatów. Brak integracji planowania na morzu i lądzie oznacza niewykorzystywanie gospodarczo obszaru stanowiącego aż 10% terytorium kraju. Planowanie zagospodarowania obszarów morskich ma obecnie charakter jedynie planowania niezintegrowanego. Prowadzone jest odnośnie wybranych branż: żeglugi, rybołówstwa, obrony narodowej. Natomiast wykorzystanie obszarów morskich dotyczy szerszej palety zagadnień.

Na obszarach morskich przy zagospodarowaniu przestrzeni bierze się pod uwagę nie tylko żeglugę, obronę narodową, ochronę środowiska czy rybołówstwo, ale również, zgodnie z ustawą o obszarach morskich RP i administracji morskiej, sztuczne wyspy, konstrukcje i urządzenia, podmorskie kable i rurociągi, badania naukowe oraz eksploracje zasobów mineralnych. 62% polskich wód terytorialnych jest przeznaczone pod ochronę środowiska, która staje się jedną z najważniejszych form zagospodarowania przestrzeni morskiej.

Innym strategicznym obszarem wymagającym podjęcia działań regulacyjnych dotyczących minimalizowania konfliktów przestrzennych są obszary w sąsiedztwie terenów i obiektów wojskowych, na obszarze których występują konflikty przestrzenne związane z uciążliwościami dla społeczności lokalnych i regionalnego rozwoju gospodarczego (szczególnie w rejonach lotnisk i poligonów morskich).

Budowanie wiedzy, świadomości i partycypacji społecznej

Niski poziom świadomości społecznej objawia się brakiem zainteresowania problemami gospodarki przestrzennej, skutkuje jej niską rangą społeczną. Wpływa to negatywnie na stanowienie prawa w sferze przestrzennej. Nieadekwatność rozwiązań prawnych do faktycznych potrzeb partycypacji społecznej w procedurach planistycznych, w szczególności na poziomie lokalnym, skutkuje jej pozornością i nie zapobiega konfliktom generowanym w tych procesach.

Brak kultury angażowania obywateli w proces inwestycyjny od początku cyklu projektu blokuje realizację zadań celu publicznego. Konieczne są działania popularyzujące znaczenie jakości przestrzeni i ładu przestrzennego. Tworzenie oraz upowszechnianie modelowych działań planistycznych i realizacyjnych ma zasadnicze znaczenie dla podnoszenia poziomu świadomości społecznej w tej sferze. Konieczne jest instytucjonalne i prawne zagwarantowanie świadomej partycypacji społecznej już w fazie formułowania polityk lokalnych i tworzenia założeń do planów miejscowych. Władze lokalne powinny wyważać sprzeczne interesy jednostek oraz grup społecznych, stosować narzędzia sprawiedliwego rozstrzygania konfliktów towarzyszących planowaniu i budowaniu.

(2) Kierunki działań

Zgodnie z wymogami ustawowymi ład przestrzenny i zrównoważony rozwój stanowią podstawę określania zasad kształtowania polityki przestrzennej oraz kierunki kształtowania polityki przestrzennej i zasad jej realizacji.

2.1. Ochrona interesu publicznego, w tym: przeciwdziałanie zawłaszczaniu przestrzeni publicznej i troska o przestrzenie publiczne, przystosowane architektonicznie i urbanistycznie do potrzeb osób niepełnosprawnych – ważne dla budowy więzi społecznych i tożsamości; skuteczna ochrona jakości i tożsamości krajobrazu naturalnego i zurbanizowanego – ważnego składnika otoczenia ludzkiego, warunkującego jakość życia oraz określającego odrębność przyrodniczą i kulturową poszczególnych regionów kraju; ochrona środowiska i zapewnienie określonych standardów życia mieszkańcom miast i wsi, co oznacza czystość środowiska, harmonię krajobrazu, dobrze funkcjonujący transport i właściwą dostępność usług. Interes publiczny obejmuje również eliminowanie strat makroekonomicznych, zwłaszcza ryzyka nieuzasadnionego marnotrawienia przestrzeni i nieracjonalnego zużycia zasobów środowiska, co winno być gwarantowane poprzez respektowanie szeroko rozumianego ładu przestrzennego jako atrybutu konstytucyjnie gwarantowanego rozwoju zrównoważonego.

2.2. Zbudowanie sprawnego systemu planowania przestrzennego na wszystkich jego poziomach, jako podstawowego instrumentu polityki przestrzennej władz publicznych – planowania krajowego obejmującego obszar całego kraju, planowania regionalnego obejmującego obszar całego województwa i jego obszarów funkcjonalnych oraz planowania lokalnego obejmującego obszar gminy oraz jej części, zgodnie z zasadami hierarchiczności i subsydiarności oraz koordynacji. Planowanie to, jako działalność władz publicznych – Rządu i samorządów terytorialnych – stanowić winno element zintegrowanego planowania rozwoju kraju. Konieczne jest zasadnicze poszerzenie obligatoryjności planowania i przyjęcie zasady monopolu planistycznego państwa (rządu i samorządów lokalnych), oddzielenie prawa do zabudowy działki od prawa własności oraz hierarchizacja planów – zgodnie z hierarchią celów rozwoju społecznego i gospodarczego, ustalanych przez władze krajowe, regionalne i lokalne, zwłaszcza tam, gdzie przedmiotem projektu jest przestrzeń publiczna (ale nie tylko tam).

Konieczne jest wprowadzenie obligatoryjności projektowania funkcjonalnego (urbanistycznego i ruralistycznego), które pozwala na podejmowanie racjonalnych decyzji o kształcie przestrzeni.

2.3. Zapewnienie praworządności w planowaniu i realizowaniu procesów przestrzennego rozwoju, skuteczna ochrona praw obywatela, właściciela i przedsiębiorcy, przejrzystość polityki przestrzennej państwa. W celu pełnej realizacji konstytucyjnej zasady praworządności procedur planistycznych z ustawodawstwa dotyczącego zagospodarowania przestrzeni muszą zostać wyeliminowane decyzje administracyjne; należy je zastąpić aktami prawa miejscowego – wysokiej jakości i akceptowanymi społecznie, stanowionymi przez odpowiednie organy zgodnie z podziałem władztwa planistycznego. Swoistym gwarantem praworządności i transparentności gospodarowania przestrzenią z poszanowaniem interesu publicznego winna być szeroka i aktywna partycypacja społeczna, niezbędna szczególnie przy formułowaniu lokalnych strategii i polityk oraz prawa miejscowego.

2.4. Wdrożenie do systemu gospodarowania przestrzenią podstawowych, zróżnicowanych terytorialnie i spójnych z polityką rozwoju, instrumentów ekonomicznych. W praktyce wielu krajów istnieje kilkadziesiąt różnego rodzaju instrumentów. Należy przeanalizować i dobrać instrumenty akceptowalne społecznie, odnoszące się do niewykorzystanych obszarów miast, mających już status terenów budowlanych oraz innych terenów koniecznych do prowadzenia spójnej polityki przestrzennej.

2.5. Tworzenie korzystnych warunków dla działalności gospodarczej dla prawidłowego działania mechanizmów rynkowych oraz dla aktywności inwestorów i przedsiębiorców. Służyć temu powinna polityka przestrzenna sektora publicznego, Rządu i samorządów lokalnych oraz stabilność i spójność tej polityki. Konieczne są prawne instrumenty pozwalające na godzenie i respektowanie interesów obywatela, przedsiębiorcy, inwestora i właściciela, czyli budowy równowagi pomiędzy sferą interesu publicznego i prywatnego oraz budowy konsensusu społecznego w sferze polityki przestrzennej i skuteczne ograniczanie konfliktów pomiędzy użytkownikami przestrzeni. Wdrożenie wspomnianych instrumentów ekonomicznych, zwiększy podaż terenów dla inwestycji oraz pozwoli, aby dochody z tytułu „renty planistycznej” zasilały budżety lokalne i służyły rozwojowi miast.

Konieczne jest zbudowanie preferencyjnych warunków dla partnerstwa publiczno-prywatnego oraz dla organizacji non-profit, bowiem bez partnerstwa publiczno-prywatnego nie jest możliwa modernizacja polskich miast i rozwiązanie kwestii mieszkaniowej. Ważnym instrumentem planistycznym i ekonomicznym powinny się stać obowiązkowe scalenia gruntów na terenach nowej urbanizacji, przygotowanie terenów inwestycyjnych przez władze gmin, w tym dla realizacji wielkich projektów urbanistycznych, ze szczególnym uwzględnieniem partnerstwa publiczno-prywatnego, oraz stosowanie prawa pierwokupu przez władze lokalne.

W sferze gospodarczej ważnym zadaniem jest tworzenie narzędzi umożliwiających skuteczną walkę z procesami spekulacyjnymi i szarą strefą gospodarki miejskiej. Konieczna jest pełna jawność planowania i procesów podejmowania decyzji w sprawach miasta oraz usunięcie z prawa gospodarki przestrzennej decyzji administracyjnych i sformułowań pozwalających na swobodną interpretację jego zapisów.

(3) Działania

Działania na rzecz przywrócenia utrwalenia ładu przestrzennego w Polsce można pogrupować następująco:

6.1. Wprowadzenie zintegrowanego (spójnego i hierarchicznego) systemu planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego zdolnego do efektywnej koordynacji działań podmiotów publicznych i polityk publicznych mających największe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego na różnych poziomach zarządzania,

6.2. Uporządkowanie regulacji zapewniających sprawność i powszechność działania systemu planowania przestrzennego,

6.3. Wzmocnienie instytucjonalne i jakościowe planowania przestrzennego.

Ad 6.1. Wprowadzenie zintegrowanego (spójnego i hierarchicznego) planowania społeczno-gospodarczego i przestrzennego zdolnego do efektywnej koordynacji działań podmiotów publicznych i polityk publicznych mających największe znaczenie dla zagospodarowania przestrzennego na różnych poziomach zarządzania

Zintegrowany system (hierarchiczny i skoordynowany)

Zintegrowany system planowania z jednej strony stwarza warunki dla rozwoju społecznego i gospodarczego, chroniąc wartości kulturowe i przyrodnicze, umożliwia koordynację zamierzeń i działań rozwojowych na każdym poziomie planowania, służąc ochronie interesu publicznego. Z drugiej strony system taki służy zapewnieniu pełnej jawności działań sektora publicznego, radykalnie ograniczając obszar uznaniowości w planach i decyzjach administracyjnych. Hierarchiczny system jest zbudowany z elementów wzajemnie się uzupełniających:

• na poziomie krajowym nadrzędnym elementem polityki przestrzennego zagospodarowania kraju pozostaje koncepcja przestrzennego zagospodarowania obok Długookresowej Strategii Rozwoju Kraju, zawierającej oprócz elementów społeczno-gospodarczych także elementy przestrzenne. Strategia Długookresowa będzie realizowana poprzez dziewięć zintegrowanych strategii, określających podstawowe uwarunkowania, cele i kierunki rozwoju we wskazanych obszarach (w ujęciu terytorialnym, w tym obszary funkcjonalne poziomu krajowego i makroregionalnego) w Średniookresowej Strategii Rozwoju Kraju,

• na poziomie wojewódzkim pzpw będzie stanowił integralny wspólnie ze strategią element systemu planowania rozwoju województwa, pełniąc razem z nią rolę koordynacyjną wobec wszystkich przedsięwzięć podejmowanych w danym województwie. Oba dokumenty będą uwzględniały plany i strategie dla obszarów funkcjonalnych poziomu krajowego, makroregionalnego, regionalnego,

• na poziomie lokalnym podstawowym dokumentem pozostaje miejscowy plan zagospodarowania przestrzennego, spójny ze studium uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego. Studium powinno wiązać również inne dokumenty oraz wszelkie decyzje wydawane w gminie w odniesieniu do gospodarowania przestrzenią i zmian przeznaczenia terenów, uwzględniając zadania wynikające z dokumentów rozwoju społeczno-gospodarczego i przestrzennego szczebla krajowego i regionalnego, a także realizujących długoterminowe cele rozwoju lokalnego, niestojące z nimi w sprzeczności.

Spójność planowania społeczno-gospodarczego z przestrzennym na poziomie regionalnym zostanie wyrażona poprzez wymóg harmonizacji trybu przygotowania i zawartości dokumentów dotyczących rozwoju społeczno-gospodarczego – strategii rozwoju województwa oraz przestrzennego – planu zagospodarowania przestrzennego województwa.

W ten sposób zintegrowane elementy planowania rozwoju regionu zawierać będą również obowiązujące wytyczne (w zakresie ustawowym) dla gmin. Działania te wymagają przeprowadzenia zmian dotyczących przygotowania planów zagospodarowania przestrzennego województwa, tak aby pozwalały na synchronizowanie wszystkich przedsięwzięć (nie tylko celu publicznego) realizowanych w danym regionie oraz na koordynowanie tych działań z działaniami planowanymi w ramach krajowych polityk zintegrowanych i sektorowych oraz strategicznych i strukturalnych przedsięwzięć podejmowanych przez samorządy terytorialne i inne podmioty publiczne i prywatne.

Na poziomie lokalnym wybrane rozwojowe obszary gminy zostaną uwzględnione w zadaniach wynikających z dokumentów rozwoju społeczno-gospodarczego szczebla krajowego i regionalnego. Wymaga to od gmin przygotowania strategicznych dokumentów rozwoju społeczno-gospodarczego (gminnych/lokalnych strategii rozwoju), opartych m.in. na prognozie realnego zapotrzebowania na tereny i formy jego zagospodarowania, uwzględniającej specjalistyczne prognozy i studia, w szczególności demograficzne. Wiąże się to z wprowadzeniem obligatoryjnego sporządzania analiz i prognoz jako bazy dla prowadzenia polityki rozwoju na obszarze gminy.

Plany miejscowe będą stanowiły podstawę wydawania decyzji administracyjnych i przesądzały o lokalizacji inwestycji, których racjonalność zostanie związana z odpowiedzialnością finansową podmiotów publicznych i niepublicznych za skutki podejmowanych decyzji dotyczących zagospodarowania przestrzennego.

Z drugiej strony plany miejscowe oraz inne formy realizacji polityki przestrzennej na poziomie lokalnym (w tym m.in. decyzje lokalizacyjne, podziały gruntów, obrót nieruchomościami) nieuwzględniające wytycznych ponadlokalnych lub w inny sposób naruszające ustalenia pzpw w tym zakresie jako obarczone wadą prawną będą uchylane rozstrzygnięciem nadzorczym wojewody. Działania te wymagałyby dokonania zmian charakteru prawnego pzpw.

Wprowadzenie planowania dla obszarów funkcjonalnych

Każdy z wymienionych poziomów systemu hierarchicznego będzie uwzględniał planowanie w obszarach funkcjonalnych, stanowiące kluczowy element nowoczesnej polityki rozwoju. Będzie ono obejmowało, w zależności od potrzeb, prowadzenie analiz i studiów oraz opracowywanie koncepcji w funkcjonalnych układach przestrzennych przekładanych na podmiotowe dokumenty planistyczne i programowe.

Polityka rozwoju prowadzona w odniesieniu do obszarów funkcjonalnych o zasięgu wykraczającym poza granice jednostek administracyjnych przeciwdziała nierównościom w poziomie zagospodarowania, które tworzą się np. w pasie przygranicznym (tzw. szwów) na poziomie międzyregionalnym, jak i międzynarodowym (np. wypracowanie zasad współpracy przy wykonywaniu lokalnych i regionalnych, regionalnych i ponadregionalnych opracowań planistycznych na obszarach przygranicznych, w tym przede wszystkim w miastach podzielonych granicą państwową).

Planowanie funkcjonalne na obszarach wyróżnionych za pomocą cech geograficznych na bazie uwarunkowań społeczno-gospodarczych, dzięki kompleksowemu ujęciu zagadnień, pozwoli trafniej zdefiniować specyficzny potencjał rozwojowy oraz kompleksowo rozwiązywać konflikty występujące na danym obszarze.

Planowanie funkcjonalne zostanie wprowadzone jako element działań polityki rozwoju oraz polityk sektorowych na każdym poziomie planowania w ramach krajowych i regionalnych programów rozwojowych. Wyjątkiem będą strategie i plany rozwoju adresowane bezpośrednio do pewnych obszarów funkcjonalnych, wymagających kompleksowego podejścia (zgodnie z zawartą w Rozdziale VI. typologią obszarów funkcjonalnych).

Propozycje te będą zmierzać do racjonalnego gospodarowania przestrzenią morską na zasadzie symetrii w stosunku do przestrzeni lądowej z wykorzystaniem planowania przestrzennego w wyłącznej strefie ekonomicznej tak, aby możliwe było regulowanie w niej gospodarki przestrzennej, w tym lokalizowanie infrastruktury liniowej, tworzenie korytarzy transportowych, budowa platform, ochrona i rozwój żywych zasobów morza oraz dziedzictwa kulturowego, bez naruszania swobód gwarantowanych prawem międzynarodowym.

Zapewnienie koordynacji

Ważnym założeniem budowy nowego zintegrowanego systemu planowania polityki rozwoju w Polsce jest uspójnienie wymiaru terytorialnego na wszystkich poziomach zarządzania z działaniami w sferze społecznej i gospodarczej. Zapewnienie pełnej koordynacji celów i działań podejmowanych w odniesieniu do terytorium z działaniami sektorowymi wymaga przebudowy systemu zarządzania państwem, przebudowy systemu finansów publicznych, zdobycia umiejętności programowania strategicznego na poszczególnych poziomach zarządzania angażujących wszystkich uczestników „gry o przestrzeń”. Zwiększenie możliwości osiągania celów rozwojowych wymaga zaangażowania odpowiednich mechanizmów koordynacji oraz obniżenia kosztów funkcjonowania zorganizowanego sektorowo państwa.

Najważniejszym instrumentem planistycznym zapewniającym realizację polityk publicznych o oddziaływaniu terytorialnym, uwzględniającym specyficzne uwarunkowania geograficzne i społeczno-gospodarcze, będzie kontrakt terytorialny. Kontrakt wyznaczy cele w odniesieniu do różnych terytoriów, zidentyfikuje poszczególne podmioty zaangażowane w jego realizację, określi ich zadania oraz wskaże niezbędne środki finansowe.

Ad 6.2. Uporządkowanie regulacji zapewniających sprawność i powszechność działania systemu planowania przestrzennego

Prawo do zabudowy to przywilej -– powinno być reglamentowane

W wypadku rozwoju obszarów miejskich podstawową zasadą będzie maksymalne wykorzystanie obszarów już zagospodarowanych (brown fields), podczas gdy zagospodarowanie nowych obszarów (green fields) będzie dopuszczane jedynie wtedy, gdy wyczerpią się zasoby obszarów możliwych do ponownego zagospodarowania, kompensowanych w ramach układów krajowych, międzyregionalnych i lokalnych. Zasada ta będzie służyła rozwiązywaniu problemów wynikających zarówno z niekontrolowanych procesów suburbanizacji, jak i z całkiem świadomego zajmowania przez miasta nowych terenów, zamiast wykorzystywania na cele społeczne i gospodarcze obszarów już zabudowanych.

W efekcie konieczne będzie:

• ustawowe ograniczenie zabudowy lub podziału gruntów leżących poza terenami objętymi planami zagospodarowania przestrzennego tylko do tzw. Plomb w istniejących strukturach, obwarowane szczegółowymi warunkami – miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego będą podstawowym dokumentem służącym zarządzaniu przestrzenią, szczególnie dla obszarów o największej presji inwestycyjnej,

• wprowadzenie ustawowego obowiązku planistycznego dla terenów rozwojowych wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin oraz obowiązku scalania i reparcelacji gruntów na podstawie decyzji planu miejscowego,

• rozdzielenie na drodze ustawowej prawa własności nieruchomości od prawa do jej zagospodarowania i zabudowy, obowiązkowe objęcie planami miejscowymi przestrzeni publicznych, z konsekwencją dla realizacji inwestycji (kubaturowych) celu publicznego w tych przestrzeniach; posiadanie planu miejscowego będzie podstawą do ubiegania się o współfinansowanie z funduszy UE,

• określenie i wprowadzenie zasadniczych ograniczeń w opracowywaniu i uchwalaniu planów miejscowych dla terenów o bardzo małej powierzchni.

Na obszarach wiejskich rozwiązań systemowych wymaga zjawisko semiurbanizacji. System regulacji powinien sprzyjać nadaniu pozytywnego aspektu temu procesowi, a więc podniesieniu poziomu życia. Musi jednocześnie odpowiadać na problem zaniku funkcji charakterystycznych dla obszarów wiejskich.

Studia uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin będą zawierały wiążące ustalenia nie tylko dla planu miejscowego, ale także dla każdej decyzji administracyjnej związanej z określaniem warunków i wydawaniem pozwoleń na zabudowę w zakresie wyróżnionych ustawowo zagadnień, w szczególności przeznaczenia terenów i zasad ich zagospodarowania (podziału na podstawowe strefy rozwoju i ochrony), jako dokumenty zintegrowanego rozwoju społeczno-gospodarczego zawierającego uwarunkowania i kierunki rozwoju przestrzennego planistycznie obejmujące swym zasięgiem większe obszary funkcjonalne.

W określonych ustawowo sytuacjach studia gminne wraz z przepisami urbanistycznymi powiązanymi z określonymi terenami będą stanowić podstawę do wydawania pozwoleń na budowę.

Ustawowo zostanie wprowadzony obowiązek planistyczny dla terenów rozwojowych wyznaczonych w studiach uwarunkowań i kierunków zagospodarowania przestrzennego gmin intensywnie rozwijających się, np. stref podmiejskich większych miast – wchodzących w skład obszaru metropolitalnego.

Rejony pokryte planami miejscowymi będą tworzyć powierzchnie ciągłe, obejmując swym zasięgiem znaczące obszary gmin, w tym także intensywnie rozwijające się strefy podmiejskie większych miast.

Wzmocniony zostanie system nadzoru nad wykonywaniem zadań z zakresu gospodarki przestrzennej oraz egzekucji planowania przestrzennego przez określenie sankcji prawnych i ekonomicznych za zaniechanie działań stanowiących obowiązek prawny.

Wprowadzone zostaną także na drodze ustawowej minimalne standardy wyposażenia i zagospodarowania przestrzennego terenów zurbanizowanych, związane z ekstensywnością zabudowy i dostępem do infrastruktury technicznej, jak również standardy minimalnej dostępności do podstawowych usług społecznych z zachowaniem ochrony interesu publicznego. Na obszarach, dla których spełnienie tych ostatnich będzie niemożliwe, zostaną w planach wojewódzkich zaproponowane rozwiązania zastępcze z zakresu e-dostępności.

Zostaną wprowadzone regulacje prawne uniemożliwiające rozpraszanie zabudowy, zabudowę wzdłuż dróg krajowych i wojewódzkich, na terenach pozbawionych infrastruktury wodno-kanalizacyjnej i na terenach ryzyka powodziowego.

Zostanie wprowadzony zakaz podziału nieruchomości rolnych na działki budowlane, jeśli nie są przeznaczone w planie miejscowym pod zabudowę, oraz nakazy dotyczące dopuszczalnego procentu zabudowy terenu, wysokości zabudowy, zapewnienia odpowiedniej liczby miejsc parkingowych.

Będzie wspierane tworzenie gminnego zasobu nieruchomości tj. wykup, wywłaszczanie i wymiana terenów, przeprowadzanie scaleń i wtórnych podziałów gruntów oraz przejmowanie przez gminę części wtórnie dzielonych terenów na cele urządzeń wspólnych (ulice, parkingi, urządzenia techniczne, zieleń urządzona).

Efektywnym narzędziem służącym ponownemu zagospodarowywaniu przestrzeni już zurbanizowanej i intensyfikacji wykorzystania przestrzeni uzbrojonej winny się stać – jak to jest w krajach o ugruntowanej kulturze planistycznej – zachęty ekonomiczne.

Zarządzający gruntami będą podejmowali działania służące zagospodarowaniu gruntów do tego przygotowanych z zaangażowaniem środków publicznych, a instrumenty ekonomiczne będą rekompensowały gminom wydatkowane środki oraz zachęcą je do sporządzania planów miejscowych. Zmiany te będą zachętą dla gmin do współdziałania na obszarach funkcjonalnych miast, przede wszystkim powyżej 100 tys. mieszkańców, oraz na rozwojowych obszarach funkcjonalnych wskazanych w planach zagospodarowania przestrzennego województw.

System regulacji wymaga zdefiniowana lub doprecyzowania pojęć takich jak: „interes publiczny”, „teren zintegrowanych działań urbanizacyjnych”, „wykluczenie społeczne”, „obszar degradacji ekonomicznej”, „rozpraszanie zabudowy”, „ład przestrzenny”, „dobre sąsiedztwo” itp., stanowiących podstawę dokumentów dotyczących sfery przestrzennej.

Sprawny system regulacji pozwoli ograniczyć – przede wszystkim poprzez działania edukacyjne (edukacja profesjonalna i edukacja powszechna – obywatelska) oraz mechanizmy partycypacji – pojawianie się konfliktów przestrzennych i społecznych, których skutki odczuwalne są w sferze społeczno-gospodarczej.

Konflikty przestrzenne wynikające z problemów związanych z niekontrolowaną suburbanizacją, rozpraszaniem zabudowy na obszarach wiejskich powodują przede wszystkim opóźnienia w realizacji inwestycji bądź ich wstrzymywanie, dodatkowe nakłady finansowe wynikające z konieczności usuwania skutków przestrzennego zagospodarowania niezgodnego z przeznaczeniem terenu.

Ad 6.3. Wzmocnienie instytucjonalne i jakościowe planowania przestrzennego

Wzmocnienie planowania przestrzennego wymaga zmian instytucjonalnych na poszczególnych poziomach administracyjnych oraz wprowadzenia systemu monitoringu i stałej oceny stanu zagospodarowania przestrzennego.

Zostanie pogłębione współdziałanie biur planowania z departamentami polityki regionalnej, a wzmocnienie jednostek planowania strategicznego będzie osiągane przy współpracy z Rządem, m.in. poprzez realizację rządowego programu szkoleniowego z zakresu zintegrowanego planowania przestrzennego przeznaczonego dla służb samorządowych. Program ten zapewni ścieżkę rozwoju kariery i poszerzania kompetencji planistom przestrzennym – łącznie z certyfikacją zdobytych umiejętności.

Pracownicy administracji publicznej zajmujący się planowaniem procesów rozwojowych, w tym przestrzennych, oraz realizacją przedsięwzięć z nich wynikających będą podlegać procesowi kształcenia ustawicznego, stałemu procesowi podnoszenia wiedzy i kompetencji w zakresie zagadnień dotyczących jakości przestrzeni i polityki przestrzennej. Umożliwi to m.in. określenie właściwej pozycji planisty w strukturze organizacyjnej administracji rządowej i samorządowej.

Wzmocnienie jakościowe działań planistycznych nastąpi także dzięki wsparciu na szczeblu krajowym profesjonalnych służb zajmujących się z jednej strony planowaniem strategicznym, a z drugiej doradztwem na rzecz planistów regionalnych i lokalnych. Nastąpi zdefiniowanie standardów i rozszerzenie zakresu kształcenia oraz zwiększenie liczby osób kształconych na studiach o kierunku gospodarka przestrzenna traktowanego w sposób interdyscyplinarny, prowadzonych na różnych uczelniach (politechniki, uniwersytety i uniwersytety ekonomiczne).

Zarządzanie przestrzenią w jednostkach administracji publicznej będzie mogło być powierzane osobom przygotowanym zawodowo. Zostanie wprowadzony system studiów podyplomowych o profilu „planista/urbanista”, wraz z wymogiem ukończenia tego kierunku przez pracowników samorządowych zajmujących się planowaniem przestrzennym i regionalnym.

Badania naukowe dotyczące polskiej przestrzeni będą w szerokim zakresie uwzględniać problematykę wartości przestrzennych, dziedzictwa oraz ładu przestrzennego.

W ramach promocji kultury przestrzeni prowadzona będzie edukacja obywatelska i popularyzacja problematyki środowiska zurbanizowanego, zwłaszcza w aspekcie aktywnego udziału społeczeństwa w procesach planowania. Zwiększanie zainteresowania społeczeństwa jakością otoczenia, planowaniem i projektowaniem doprowadzi do efektywnego moderowania konfliktów w procesach planowania.

Obywatelska edukacja będzie służyć budowaniu powszechnego przekonania, że polska przestrzeń pojmowana jako bogactwo naturalne i dziedzictwo kulturowe podlega zasadom zrównoważonego rozwoju – a ład przestrzenny jest dobrem publicznym. Zagadnienia związane z przestrzenią będą zajmować właściwe im miejsce w programie kształcenia ogólnego.

6.3.1. Budowa systemu monitorowania procesów przestrzennych i ich oceny

Zostanie zbudowany system monitorowania procesów przestrzennych, który w oparciu o infrastrukturę danych przestrzennych pozwoli na ocenę działań wszystkich zaangażowanych podmiotów na różnych poziomach, od lokalnego, przez regionalny, krajowy, po europejski, a dzięki powiązaniu z systemem monitorowania zjawisk społeczno-gospodarczych oraz efektów polityki rozwoju będzie platformą współpracy w zakresie wyznaczania celów i działań mających wpływ na przestrzeń.

W tym celu zostaną opracowane założenia jednolitego krajowego systemu monitoringu. Połączy on już istniejące systemy/obserwatoria regionalne, umożliwiając zintegrowaną politykę rozwojową. Dzięki budowie systemu monitorowania polityka przestrzenna uzyska możliwość koordynowania zamierzeń polityk sektorowych mających wpływ na przestrzeń.

System monitoringu zagospodarowania przestrzennego będzie oparty na systemie monitorowania w ramach krajowej i europejskiej infrastruktury, złożonej m.in. z:

• powiązanych ze sobą, zdolnych do współdziałania systemów i baz danych przestrzennych zawierających dane i meta dane o odpowiedniej treści i jakości,

• analiz przestrzennych nie tylko takich, jak np. atlas przestrzennego zagospodarowania kraju, ale również analiz tematycznych, jak np. prace ESPON.

System będzie bazował na zreformowanych i profesjonalnych służbach polityki przestrzennej na poziomie kraju i regionów oraz dostarczał informacje konieczne do podejmowania decyzji o charakterze zarządczym na wszystkich szczeblach systemu polityki przestrzennej.

Zintegrowanie go z europejskim systemem monitorowania procesów przestrzennych145, zapewni traktowanie polskiej przestrzeni jako jednego z elementów struktur makroregionalnych i paneuropejskich. Powstanie też interaktywny dostępny w Internecie krajowy atlas zmian struktur przestrzennych, służący wszystkim użytkownikom.

Elementem systemu monitoringu będzie ocena realizacji polityki przestrzennej przeprowadzana co trzy lata w ramach raportu o rozwoju społeczno-gospodarczym, regionalnym oraz przestrzennym opracowywanego przez ministra właściwego ds. rozwoju regionalnego.

Raport będzie zawierał m.in. analizę kierunków rozwoju przestrzennego, ocenę stopnia realizacji celów założonych w wizji przestrzennego zagospodarowania oraz w Planie działań, rekomendacje dla polityk mających szczególnie silny wpływ na zmiany struktur przestrzennych (m.in. dzięki upowszechnianiu metod zwanych Territorial Impact Assessment i instrumentów realizacji polityki przestrzennej kraju).

6.3.2. Partnerstwo terytorialne w planowaniu i zarządzaniu procesami rozwojowymi

Osiągnięcie pełnej i rzeczywistej jawności planowania we wszystkich fazach oraz umożliwienie aktywnej partycypacji społecznej w każdej z nich stanowi o poziomie nowoczesnego zarządzania przestrzenią.

Działania służące włączeniu partnerów w system planowania będą polegały m.in. na wprowadzeniu obowiązku publikacji w Biuletynie Informacji Publicznych (BIP) gminy uchwał, dotyczących dokumentów planistycznych wraz z załącznikami graficznymi i innymi, stanowiącymi dokumentację planistyczną; wprowadzeniu na etapie wyłożenia projektów studiów gmin i miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego do konsultacji społecznych (także w formie elektronicznej), obowiązku umieszczania wyżej wymienionych projektów na stronie internetowej gminy oraz w BIP, w oparciu o Ustawę o infrastrukturze informacji przestrzennej.

Forma dokumentów planistycznych, teksty, jak i rysunki planów oraz załączników do nich, razem z uczytelnieniem prawa, w tym planów zagospodarowania przestrzennego i relacji pomiędzy różnymi rodzajami planów, umożliwią partycypację społeczną, dzięki przystępnej formie i pełnej informacji o uwarunkowaniach, problemach i korzyściach, jakie mogą wynikać z proponowanej polityki przestrzennej zapisanej w studium gminnym oraz sposobu jej realizacji przez plany miejscowe.

Termin i czas oraz powszechność informacji dotyczących konsultowania dokumentów planistycznych powinny umożliwić wyprzedzające zgłaszanie wniosków i uwag przez wszystkie zainteresowane strony.

Dotyczy to również wczesnych faz prac planistycznych, tak aby partycypacja społeczna miała wpływ na tworzone koncepcje urbanistyczne.

Zostanie opracowana polityka informacyjna Rządu popularyzująca najlepsze praktyki w zakresie zintegrowanej polityki przestrzennej, co będzie wymagało wprowadzenia systemowych i długofalowych rozwiązań prawnych oraz finansowych.

Opracowane zostaną i będą wdrażane programy edukacyjne popularyzujące aktywne uczestnictwo partnerów gospodarczych i społecznych w procesie planowania rozwoju i zagospodarowania przestrzennego.

 *    *    *    *    *

........................... - problematyka poruszana przez portal kontrurbanista (bądź ujęta w autorskim projekcie ustawy PRAWO ROZWOJU PRZESTRZENNEGO)