11. „Grantowe” planowanie przestrzenne?

W 2008 roku pracownicy Kolegium Zarządzania i Finansów SGH, pod kierownictwem prof. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego (Katedra Prawa Gospodarczego SGH), zrealizowali program badawczy (grant): Bariery prawne w procesie inwestycyjno-budowlanym PROJEKT BADAWCZY ROZWOJOWY.

W tym samym czasie trwały niezależne prace nad rządowym projektem kompleksowej nowelizacji przepisów planistyczno-budowlanych (tzw. projekt Dziekońskiego).

Pokłosiem badań „grantowych” jest praca zbiorowa pod redakcją prof. dr hab. Zygmunta Niewiadomskiego: "Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego. Uwarunkowania. Bariery. Perspektywy" (LexisNexis, Warszawa 2009 r.) zawierająca diagnozę stanu polskiego prawa inwestycyjno-budowlanego i propozycje jego zmian.

Prace nad projektem kompleksowej nowelizacji przepisów planistyczno-budowlanych, zostały uwieńczone uzyskaniem 7 kwietnia 2009 r. pozytywnej opinii Komisji Europejskiej. Projekt nowelizacji przekazano 6 maja 2009 r. do rozpatrzenia przez Komitet Stały Rady Ministrów - wbrew pierwotnym zapowiedziom projekt nie został dotychczas przyjęty przez Sejm. (Gazeta Prawna z dnia 5 listopada 2009 r.).

Z mniej oficjalnych źródeł wynika, że projekt ten będzie przyjęty tak aby wszedł w życie jako „prezent” dla samorządów następnej kadencji.

Niezależnie jednak od dalszych losów projektu tej nowelizacji jego dotychczasowa ocena jest na tyle negatywna, że z ciągu dalszego tego przedsięwzięcia wyklucza końcowy sukces.

Śledząc dotychczasowe (wieloletnie), usiłowania na tym polu możemy je już dzisiaj krótko podsumować znaną sentencją (ze świata ekonomii wprawdzie ale jak się okazuje, uniwersalną): „Chcieliśmy dobrze wyszło jak zwykle”.

Dlaczego „wyszło jak zwykle” i co dalej?

Rozwikłanie tej zagadki wydaje się niezwykle trudne ale jednak nie beznadziejne.

Nieco światła na kwestię domniemanych przyczyn tej niezwykle szkodliwej wieloletniej obstrukcji legislacyjnej rzucić mogą opinie „w sprawie” zamieszczone poniżej.

Opinia pierwsza.

Adam Kowalewski - architekt, dr nauk ekonomicznych, przewodniczący Głównej Komisji Urbanistyczno-Architektonicznej (organu doradczego Ministra Infrastruktury w sprawach planowania i zagospodarowania przestrzennego), prezes Rady Nadzorczej Fundacji Rozwoju Demokracji Lokalnej.

W wypowiedzi dla Rzeczpospolitej  z 17 czerwca 2009 r. czytamy m.in.:

(…) Zgodnie z konstytucją główną odpowiedzialność za przestrzenny ład miast i gmin ponoszą samorządy lokalne. Tymczasem ostatnie badania wykazały, że połowa pozwoleń na budowę w gminach została wydana w trybie decyzji administracyjnej na obszarach pozbawionych planów zagospodarowania przestrzennego. Ten tryb działania, będący w krajach cywilizowanych wyjątkiem, w Polsce stał się regułą i jest powodem niesłychanie szkodliwej, niekontrolowanej urbanizacji.

Obecny stan to w dużym stopniu skutek naszej historii i zasady, w wielu dziedzinach słusznej, że wszystko, co nie jest zakazane, jest dozwolone. W konsekwencji wciąż prawo użytkowania nieruchomości jest praktycznie nieograniczone, a kontrola publiczna w tej sferze słaba i nieskuteczna.

W krajach rozwiniętych użytkowanie i zagospodarowanie przestrzeni podlega z zasady kontroli publicznej, bowiem jakość przestrzennej organizacji życia determinuje postęp cywilizacyjny, ma zasadnicze znaczenie dla rozwoju gospodarczego, chroni prawa właściciela i decyduje o warunkach życia.

Skutki niekontrolowanej urbanizacji są znane: pogarsza ona funkcjonowanie miast i warunki życia mieszkańców oraz obniża społeczną i ekonomiczną wartość przestrzeni w wyniku degradacji terenów zurbanizowanych. Brak planów zwiększa ryzyko inwestycyjne i obniża standard usług.

Ochrona interesu publicznego jest nieskuteczna, nawet jego rozumienie ułomne, powinien on bowiem obejmować również takie wartości, jak standard życia w miastach czy społeczne cechy zagospodarowania przestrzeni; interes publiczny to również zapewnienie właściwego poziomu usług, dostępu do funkcji kultury i troska o klimat miasta.

(…) W Polsce przede wszystkim konieczne jest wdrożenie zasady obligatoryjnego planowania dla wszystkich szczebli zarządzania: krajowego, regionalnego, obejmującego województwo, jego obszary funkcjonalne i metropolitalne, oraz lokalnego, miejscowego, obejmującego zurbanizowane lub przewidziane do urbanizacji tereny gminy.

Konieczne jest szybkie doprowadzenie do stanu, w którym procesy urbanizacyjne odbywają się zgodnie z polityką przestrzenną państwa, dziś nieistniejącą, zgodnie z planami województw i wyłącznie na terenach objętych planami miejscowymi lub innymi gminnymi regulacjami prawa miejscowego.

Zakres ekspansji zabudowy powinien podlegać szczególnej kontroli i wynikać z realistycznie ocenionych oraz udokumentowanych potrzeb.

Niestety, trudno znaleźć jakiekolwiek ślady tych poglądów w wersji rządowej. 

Opinia druga.

Prof. dr hab. Zygmunt Niewiadomski - profesor zwyczajny Szkoły Głównej Handlowej w Warszawie, kierownik Katedry Prawa Gospodarczego SGH, sędzia Naczelnego Sądu Administracyjnego, ekspert komisji sejmowych i senackich do spraw projektów ustaw z zakresu samorządu terytorialnego i planowania przestrzennego, autor ponad 100 publikacji z tego zakresu, w tym komentarza do ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

W cytowanym na wstępie opracowaniu "Prawna regulacja procesu inwestycyjno-budowlanego. Uwarunkowania. Bariery. Perspektywy"  (Rozdział I, pkt 5 „Wnioski do projektowanych rozwiązań prawnych”) czytamy:

(…) Nowe rozwiązania powinny statuować, opartą na prawie własności zasadę wolności budowlanej.(…) Expressis verbis zerwać należy z dotychczasowym rozumieniem prawa do zabudowy. Prawo to powinno przestać być wyjątkiem od zasady. Wręcz przeciwnie – powinno stać się zasadą, od której dopuszczalne byłyby wyjątki.

W rezultacie to nie inwestor byłby zobowiązany do przywołania regulacji umożliwiających podjecie określonego zamierzenia, bo to jest z istoty dozwolone, ale państwo (samorząd) powinno wskazać, gdzie i dlaczego budować nie można ze względu na ważny interes publiczny.

(…) Utrzymując zasadę władztwa planistycznego gmin i fakultatywności planowania miejscowego, należy założyć współistnienie obszarów planistycznych przeznaczonych pod zabudowę (obszary urbanizacji wyznaczone w akcie polityki przestrzennej) z obszarami, które nie powinny być zabudowywane, ale które ze względu na wolność zabudowy nie mogą być wyłączone z zabudowy, z tym że na tych ostatnich obszarach obowiązek uzbrojenia obciążałby nie gminę, jak w przypadku stref przeznaczonych pod urbanizację, a inwestora.

Dotychczasowy system zakazów i nakazów wynikających z zasady dobrego sąsiedztwa powinien być zastąpiony obowiązkiem uzbrojenia terenu na koszt inwestora, wzmocnionym nadto innymi instrumentami ekonomicznymi (np. wyższy podatek od nieruchomości).

(…) Tak ukształtowany mechanizm planowania, zasadzający się na rachunku ekonomicznym, a nie na działaniach władczych, wydaje się najlepsza drogą do osiągnięcia celu – spowodowania powstania planów tam gdzie są one potrzebne, z jednoczesna możliwością odstąpienia od nich na terenach, dla których ich  sporządzenie byłoby zbyteczne.

Porażka projektu rządowego to także porażka poglądów i koncepcji prezentowanych przez GKU-A ustami jej Przewodniczącego.

Czy oznacza to jednocześnie zielone światło dla planowania przestrzennego w wersji „grantowej”, proponowanej przez ekspertów SGH?