BEZDROŻA PLANISTYCZNYCH REFORM

BEZDROŻE PIERWSZE

 „Trzeba bardzo wiele zmienić, by wszystko zostało po staremu.”

To efektowne spostrzeżenie jest wprawdzie autorstwa księcia Fabrizio Saliny, bohatera powieści "Lampart" Giuseppe Tomasiego di Lampedusy i odnosi się do społeczno-politycznych realiów sycylijskich przełomu XIX i XX w., ale okazuje się na tyle uniwersalne, że z powodzeniem można by je zastosować do społeczno-politycznych realiów polskich przełomu XX i XXI w. - przynajmniej do niektórych.

Z całą pewnością do wspomnianych „niektórych” można zaliczyć „reformowanie planistyki polskiej” w ciągu dwóch ostatnich dekad.

W tym przypadku nawet jeśli teoretycznie założymy, że inne niż u księcia Saliny były intencje tych zmian, efekt ostateczny okazał się identyczny: wszystko zostało po staremu.

Przyjrzyjmy się bliżej historii tego „reformowania”: uchwalono dwie ustawy planistyczne – pierwszą z 1994 r., zmieniano 18 razy, drugą, z 2003 r., – 30 razy.

Jak by nie patrzeć – przepisy planistyczne w ostatnim dwudziestoleciu zmieniano 48 razy – nie licząc: pojawiających się regularnie, jak grzyby po deszczu, specustaw, ograniczających znacząco „pole działania” przepisów stricte planistycznych, czy „utrwalonych linii orzeczniczych” sądów administracyjnych, twórczo modyfikujących granice tego „pola”.

Myślę, że warto na chwilę wrócić do początku tej „drogi” t.j. do etapu tworzenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – w mojej ocenie to właśnie na tym etapie nastąpiło największe „reformatorskie” potknięcie, kładące się głębokim cieniem na dalszych losach planistyki polskiej.

Rozczaruję jednak wszystkich, którzy za takie potknięcie uważają ustawowe wygaszenie wszystkich dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Owszem, popełniono w tym zakresie błąd, jednak nie w kwestii: „czy” ale w kwestii „jak”.

Zasadniczy błąd dotyczył terminu wygaszenia: dyskusje na ten temat ciągnęły się przez cały okres procedowania projektu ustawy, trwały (w formie kolejnych nowelizacji) nieprzerwanie przez kilka lat także po jej uchwaleniu – praktycznie do końca 2002 r.

„Kulminacją” tych dyskusji było przerzucenie rozstrzygnięcia o dacie wygaszenia „starych” planów zagospodarowania przestrzennego (a tym samym odpowiedzialności za realizację tego pomysłu) na barki samorządów gminnych.

Nie bez znaczenia dla samego przebiegu procesu „wygaszania” była sytuacja planistyczna większości gmin w Polsce w momencie wejścia w życie ustawy „wygaszającej”.

Otóż system planowania przestrzennego, poprzedzający tę ustawę, miał charakter zhierarchizowany – dla całych obszarów gmin sporządzane były plany ogólne w skali 1:5000, 1:10000 (poprzedzane założeniami do tych planów), natomiast lokalizacja inwestycji odbywała się wyłącznie na podstawie planów szczegółowych, sporządzanych i nowelizowanych obowiązkowo w oparciu o ustalenia planów ogólnych.

Wspominam o tym nie tylko dlatego, że to odległe czasy, nie wszystkim znane, ale także dlatego, że model ten przesądził w praktyce o nieskuteczności nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa ta procedowana była na tyle długo (nb. samo vacatio legis trwało pół roku), że pozwoliła gminom na odpowiednie „przygotowanie się” do jej „patentów” (odszkodowania dla właścicieli gruntów blokowanych ustaleniami planu).

W konsekwencji „działań wyprzedzających” gmin, dzień 1 stycznia 1995 r. - tj. dzień wejścia w życie nowej ustawy – samorządy gminne powitały „wyposażone” w nowiuteńkie plany ogólne gmin, jeszcze „pachnące” publikacją w dziennikach urzędowych województw.

W tym kontekście nie powinno dziwić, że aktywność planistyczna gmin, już pod rządami restrykcyjnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zamarła praktycznie na długie lata.

Niestety, z planistycznego letargu do „nowego planowania” tj. głównie do sporządzania studiów gminnych samorządy zostały „wyrwane”, głównie „drogą ustawową”.

W konsekwencji, podstawowym walorem większości sporządzonych w tych okolicznościach studiów gminnych było to, że zostały sporządzone.

Pisałem o tych dokumentach planistycznych dość szczegółowo w artykule: Planowanie przestrzenne – o potrzebie i kierunkach zmian:

(…) Z kolei najczęściej spotykane w dotychczasowych opracowaniach słabe strony studiów gminnych to w warstwie merytorycznej:

1. nieaktualność studium – opracowanego na podstawie nieaktualnych danych i materiałów wejściowych;
2. ogólnikowość i nieczytelność w warstwie graficznej – cechy te są wynikiem zbyt uproszczonych, schematycznych zapisów ustaleń na mapach topograficznych, natomiast w warstwie tekstowej przejawiają się w używaniu hermetycznego, specjalistycznego języka;
3. dezaktualizacja rozwiązań merytorycznych (najczęściej dokumentów obowiązujących przez dekadę lub dłużej) – wynikająca ze zmiany istniejącego zagospodarowania, obowiązujących przepisów, strategii rozwoju gminy etc.;
4. przyjęcie w studium koncepcji pasywnej polityki przestrzennej – polityki polegającej generalnie na adaptacji stanu istniejącego z drobnymi modyfikacjami projektowymi tego stanu;
5. rozbieżność ustaleń studium z ich realizacją – decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bywają wydawane świadomie bez zgodności ze studium (zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych), czego rezultatem jest – nierzadko dokonywana ad hoc, z pominięciem czasochłonnej i kosztownej korekty w studium – „aktualizacja” (a w konsekwencji „autodestrukcja”) polityki przestrzennej przyjętej przez radę gminy.

Formalnymi ułomnościami obowiązujących studiów gminnych są z kolei: niezgodność z prawem w wyniku zmiany przepisów oraz niezgodność z prawem w wyniku naruszenia przepisów. Obecnie nie ma regulacji obligującej samorządy do kompleksowej weryfikacji studiów w warstwie prawnej. Spotkać można zatem przypadki, kiedy wycinkowa aktualizacja sąsiaduje – równoprawnie – z tekstem „z innej epoki”, zarówno w warstwie prawnej, jak i stanu faktycznego. (…)

Powyższe słabe strony, charakterystyczne dla licznych studiów gminnych, są rezultatem:

1. ustawowego obowiązku sporządzenia studium w określonym czasie (art. 67 ust. 3 u.z.p.),
2. zderzenia obowiązku stworzenia dokumentu, którego istotą jest zdefiniowanie głównych kierunków rozwoju gminy, z jednoczesnym brakiem realnych przesłanek dla określenia tych kierunków (w rezultacie stagnacji gospodarczej w gminie, nikłego zainteresowania inwestorów itp.),
3. braku w gminie zdefiniowanej, realnej i spójnej strategii rozwoju, a w konsekwencji posiłkowania się „strategią” tymczasową – ogólnikową i krótkookresową,
4. braku przekonania samorządów gminnych do tego typu opracowania – pośrednio wskutek braku możliwości późniejszej weryfikacji rzeczywistej przydatności studium,
5. powiązania niechęci do tworzenia dokumentów ograniczających władzę wykonawczą gminy z zakładanym horyzontem czasowym realizacji ustaleń studium (rzędu 15 lat) i jednoczesną kadencyjnością tych władz,
6. „inercyjności” studium – jako dokumentu tworzonego i zmienianego w takiej samej, długotrwałej i kosztownej procedurze,
7. rzeczywistego poziomu kompetencji administracji gminnej w zakresie planowania przestrzennego (braku odpowiednich zasobów kadrowych).(…)

Dzisiaj, kiedy podejmowane są kolejne próby stworzenia nowego prawa regulującego problematykę planowania przestrzennego bezskutecznie próbuję odnaleźć w tych poczynaniach choćby najmniejszy ślad wniosków wyciągniętych z opisywanych wyżej błędów i ich skutków.

Może dlatego bezskutecznych, że jak pisałem swego czasu:

(...) prawdziwych dyskusji nad zmianami w prawie regulującym problematykę planowania przestrzennego nie było w Polsce nigdy.

Dotychczas „roztrząsano”, owszem, bardzo często, ale jedynie gotowe „patenty” a nie problemy, które istnieją w praktyce planowania przestrzennego – w Polsce nigdy nie prowadzono kompleksowych badań nad praktycznym funkcjonowaniem planowania przestrzennego.

Sięganie do praktyki (diagnoza) jest przede wszystkim czaso- i pracochłonne. Ponadto wprawdzie jest jedynym sposobem uzyskania wiedzy na temat rzeczywistych problemów, które istnieją w praktyce planowania przestrzennego, ale zawsze istnieje niebezpieczeństwo, że zdiagnozowane problemy będą inne niż rozwiązywane w „patentach”.

W ostatecznym rozrachunku nie liczą się intencje ale uzyskane efekty - a do tych, volens nolens,  pasują jak ulał cytowane na wstępie słowa sycylijskiego księcia.

BEZDROŻE DRUGIE

O kolejnym problemie, który „kładzie się cieniem” na losach reformowania polskiej planistyki, pisałem wprawdzie już w 2009 r., w ramach analizy obowiązującej ustawy planistycznej (zakładka: USTAWA PIZP DO KOSZA - DLACZEGO?) ale jestem zmuszony ponownie sięgnąć do tego tematu ponieważ w ciągu ostatnich czterech lat, w planistycznej praktyce ujawnił się z dużym natężeniem jeszcze inny aspekt tego problemu, w mojej ocenie przesądzający o nieskuteczności podejmowanych dotychczas prób reformowania. Pisałem wtedy:

Ustawodawca już na wstępie ustawy (art.6) uroczyście informuje, że: ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości. Zwięźle i treściwie. Niestety zwięzłość zbyt daleko posunięta gdyż gubi znakomicie właściwy sens regulacji konstytucyjnej.

Nie sposób przyjąć „do akceptującej wiadomości” przepisu, w którym kluczowe pojęcie pozostaje niedookreślone. Co w tym przepisie oznacza sformułowanie „ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego”. Czy chodzi o wszystkie zapisy  planu opublikowane w dzienniku urzędowym województwa?

Oznaczałoby to, że wojewoda jest nieomylny i będzie publikował wyłącznie ustalenia zgodne z prawem. No ale wiemy wszyscy (?), że nieomylny jest tylko Pan Bóg - co więc w przypadku gdy opublikowane będą także ustalenia planu, które naruszają obowiązujące przepisy prawa - czy te ustalenia też kształtują?

Na czym polega ów kolejny problem?

Dla ułatwienia zacznijmy od „oczywistych oczywistości”:

• sporządzanie planu zagospodarowania przestrzennego to zespalanie dwóch rozłącznych pojęciowo bytów: merytorycznego i prawnego w jeden byt merytoryczno-prawny;
• istotą powyższego procesu jest odwzorowanie (opisanie) części merytorycznej (czyt.: koncepcji urbanistycznej) w wymiarze prawnym (językiem obowiązującego prawa);
• efektem finalnym odwzorowania (a następnie jego uchwalenia) jest prawo miejscowe;
• tworzenie warstwy merytorycznej i jej odwzorowywanie w wymiarze prawnym należy do wyłącznej właściwości urbanisty - odczytywanie (interpretowanie) sporządzonego i uchwalonego odwzorowania (prawa miejscowego) należy do wyłącznej właściwości prawników (m.in. nadzoru i kontroli prawno-administracyjnej).

W opisywanym modelu ustawodawca przyjął domyślnie, jako kryterium poprawności sporządzonego planu miejscowego (obok zgodności z prawem), stopień prawnego „odwzorowania” jego zawartości merytorycznej zbliżony do 100%.

Oczywiście powyższe „założenie ustawodawcy” to tylko moje domniemanie – sądzę jednak, że gdyby ustawodawca widział kwestię odwzorowania inaczej, najprawdopodobniej w ustawie adekwatnie by to zasygnalizował.

Tyle w teorii – a jak to wygląda w praktyce?

Patrząc na ilość planów miejscowych wprowadzonych do obiegu prawnego należałoby domniemywać, że są to plany miejscowe, w których poza zgodnością z prawem uzyskano pełne lub przynajmniej zbliżone do 100%, prawne odwzorowanie zawartości merytorycznej (koncepcji urbanistycznej).

Niestety, rzeczywistość w tym zakresie znacząco odbiega od ideału – szczególnie duża w tym „zasługa” urbanistów ostentacyjnie kontestujących aspekt prawny w planowaniu przestrzennym.

„Plusem dodatnim” tego stanu rzeczy jest (przynajmniej teoretycznie) np. możliwość  ograniczenia przez korporację urbanistów udziału w praktyce planistycznej „urbanistów - kontestatorów”.

O wiele istotniejszym „legislacyjnym potknięciem”, każdorazowo powielanym przez reformatorów, jednak bez możliwości zastosowania jakichkolwiek działań naprawczo-ratunkowych, a jednocześnie praktycznie niweczącym istotę planowania przestrzennego jest oddanie uprawnień do odczytywania (interpretowania) ustaleń planów zagospodarowania przestrzennego do wyłącznej kompetencji prawników.

W konsekwencji, pomimo, że plan zagospodarowania przestrzennego nie jest bytem prawnym ale merytoryczno-prawnym, jego interpretacja jest dokonywana wyłącznie w wymiarze prawnym - aspekt merytoryczny jest w tej interpretacji pomijany.

Spektakularnym przykładem skutków tego typu „interpretacji” są dokonywane w trybie nadzoru prawno-administracyjnego „chirurgiczne operacje” eliminacji niezgodnych z prawem fragmentów ustaleń planów miejscowych, niestety z ich częścią merytoryczną, którą te ustalenia odwzorowują.

Oczywiście, plan zagospodarowania przestrzennego to prawo (chociaż tylko miejscowe) – nie jest moją intencją kwestionowanie tego faktu.

Jeśli jednak ustawodawca proponuje formułę planu miejscowego, w której jest on wyłącznie odwzorowaniem prawnym warstwy urbanistycznej a nie bytem stricte prawnym, musi to wyraźnie i jednoznacznie w rozwiązaniach ustawowych wyartykułować.

BEZDROŻE TRZECIE

„(…) ustanawiamy Konstytucję Rzeczypospolitej Polskiej
jako prawa podstawowe dla państwa oparte na poszanowaniu wolności i sprawiedliwości, współdziałaniu władz, dialogu społecznym oraz na zasadzie pomocniczości umacniającej uprawnienia obywateli i ich wspólnot.(…)
(…)
Artykuł  21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
1.Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
2.Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem.
 

W ten sposób w ustawie zasadniczej ustanowiono zasadę jednolitego traktowania wszystkich form własności (wyróżniając jedynie własność osobistą): wszelka własność  podlega ochronie państwa, bez rozróżniania, kto jest jej podmiotem - a więc także własność prywatna.

Rozwinięciem cytowanej na wstępie konstytucyjnej zasady ochrony własności są regulacje Kodeksu cywilnego (art. 140) - zawierające definicję prawa własności.

Zgodnie z kodeksową definicją tego prawa, jego treścią jest uprawnienie do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania rzeczą.

Poprzez korzystanie z rzeczy definiowane jest prawo pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy, uprawnienie do posiadania rzeczy, czyli faktyczne władztwo nad nią oraz uprawnienie do używania rzeczy, rozumianego jako wszelkie inne formy korzystania z niej.

Kluczowe znaczenie dla całej regulacji kodeksowej ma sformułowanie “z wyłączeniem innych osób”. Określenie to oznacza, że inne podmioty nie mają prawa ingerowania w sferę uprawnień właściciela i naruszania jego prawa do własności.

Realizacja dyspozycji zawartych w art. 21 Konstytucji RP, w sferze uregulowań prawnych dotyczących planowania przestrzennego, została przeprowadzona w formule polegającej na „przesunięciu akcentów”: z poziomu ustawowego na poziom procedur sporządzania dokumentów planistycznych:

Na poziomie ustawowym (ustawy planistycznej) ochrona własności  została skwitowana jednozdaniowym enigmatycznym zapisem: W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art.1 ust.2).

Natomiast, jak czytamy dalej: ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.(art.6 ust.1).

Tak więc, wszelkie konstytucyjnie uwarunkowane kwestie ochrony własności odesłano de facto na poziom procedur sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

O skuteczności takiej „procedurowej” wersji prawa własności pisałem m.in. w opracowaniu Autorski projekt ustawy w skrócie:

Ideą przewodnią zagwarantowanej ustawowo, obowiązującej obecnie partycypacji jest zapewnienie właścicielom możliwości zabrania głosu przy sporządzaniu planu miejscowego. Co warte podkreślenia, możliwość taka istnieje trzykrotnie: poprzez wnioski do planu, udział w dyskusji publicznej i poprzez uwagi do projektu planu.

Właściciel trzy razy może swobodnie i obszernie wyrazić swoje poglądy i opinie w kwestii danego planu.  Natomiast gmina musi udokumentować te wystąpienia.

Gmina ma też obowiązek odniesienia się do uwag właściciela - ale już nie jest istotne czy odniesie się negatywnie czy pozytywnie. Sam fakt rozpatrzenia czyni zadość wszelkim przepisom.

Po dokonaniu przez gminę tak sformalizowanej czynności partycypacja społeczna zostaje natychmiast i nieodwołalnie zakończona. Oznacza to, że jeśli gmina nie uchybi wymogom proceduralnym może skutecznie uchwalić dla danej nieruchomości przeznaczenie wedle własnego autonomicznego uznania.

Reasumując: jeśli gmina nie uchybi wymogom proceduralnym (ustawowym) może w trybie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, wyłącznie wedle własnego autonomicznego uznania, skutecznie rozstrzygnąć wszystkie kwestie właścicielskie w odniesieniu do nieruchomości objętych procedurą planistyczną, bez obawy naruszenia obowiązującego prawa – czytaj: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

I właścicielowi nic do tego.

Odrębnym problemem jest konstytucyjna instytucja przeznaczania własności prywatnej na cele publiczne – dopuszczalnego tylko po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, w wyniku którego następuje (za całkowitym odszkodowaniem) całkowite odjęcie prawa własności.

Spośród wszystkich dotychczasowych, powojennych regulacji prawnych dotyczących planowania przestrzennego, tylko jedna (dekret z 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju) określała wprost, że tereny stanowiące własność prywatną mogą być użyte na cele publiczne tylko po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego.

Wszystkie następne ustawy, łącznie z obowiązującą, „abstrahowały” od tej reguły wprowadzając „planistyczny substytut” postępowania wywłaszczeniowego tj. pozbawianie właściciela możliwości władania i korzystania ze swej własności bezpośrednio na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego tj. zastąpienia „konstytucyjnej” decyzji wywłaszczeniowej prawem miejscowym.

Opisany wyżej, wybitnie „atrapowy” charakter „uwzględniania prawa własności”, zadekretowany w ustawie planistycznej, jest bez wątpienia wynikiem odstąpienia ustawodawcy od wypełnienia konstytucyjnego obowiązku państwa zapewnienia ochrony własności.

Trudno się zatem dziwić, że w aktualnych uwarunkowaniach prawnych i urbaniści i samorządy gminne powszechnie „kontestują” prawo własności w planowaniu przestrzennym – robią to, niestety, „w majestacie prawa”, w przeciwieństwie do państwa, dla którego obowiązek wynikający z art.21 ust.1 Konstytucji RP zapewnienia rzeczywistej, ustawowej ochrony własności, jest w dalszym ciągu wiążący.

BEZDROŻE CZWARTE

Pośród wszystkich dotychczasowych legislacyjnych potknięć reformatorów polskiej planistyki, w mojej ocenie bezdyskusyjny prym wiedzie błąd o charakterze „systemowym” – o którym pisałem w artykule Planowanie przestrzenne – o potrzebie i kierunkach zmian:

W dotychczasowych opracowaniach dotyczących praktyki stosowania ustawy z 2003 r. zwraca uwagę brak analiz, które byłyby oparte na treści poszczególnych przepisów, formułowałyby normy prawne ze wskazaniem ich adresatów, hipotez i dyspozycji, wskazywałyby podmioty odpowiedzialne za egzekwowanie danej normy, wymieniałyby najczęstsze błędy i patologie związane ze stosowaniem poszczególnych rozwiązań (także z oceną ich skuteczności), przedstawiałyby możliwości i uzasadniałyby celowość zmian, z uwzględnieniem kontekstu historycznego (rozwiązań obowiązujących wcześniej) i międzynarodowego (standardów europejskich, modeli stosowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej itp.). Tego rodzaju analiza, chociażby fragmentaryczna, ale oparta na reprezentatywnej próbie, byłaby niewątpliwie użytecznym narzędziem oceny obowiązujących regulacji i dobrym punktem wyjścia do prac nad nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Jak się wydaje, konsekwencją tak przeprowadzonej analizy stanu istniejącego powinno być przyjęcie konstrukcji nowej ustawy, gwarantującej skuteczne i jednoznaczne egzekwowanie zawartych w niej wymogów, według schematu uwzględniającego: kompletny słownik użytych pojęć, zasady ogólne, regulacje szczegółowe – nakazy i zakazy, tryb wykonywania dyspozycji poszczególnych norm, podmioty właściwe do wykonania tych dyspozycji, podmioty właściwe do egzekwowania działalności ww. adresatów i nadzoru nad nimi, tryb egzekwowania powyższych regulacji, skutki naruszeń prawa.

Wskazania praktyki planowania przestrzennego dowodzą, że tylko część przepisów ustawy z 2003 r. da się zakwalifikować jako wyznaczające jednoznaczne normy prawne. Ustawa zawiera sformułowania nieprecyzyjne, dominuje brak lub niezbyt precyzyjne określenie adresatów i trybu egzekwowania dyspozycji norm, skutków prawnych ich nieprzestrzegania oraz sposobów eliminowania z obiegu prawnego skutków naruszeń prawa. Ułomność regulacji powoduje także, że ratio legis poszczególnych przepisów prawa jest trudne do odczytania, niezrozumiałe bądź go w ogóle brak. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozstrzygnięciach organów nadzoru prawnego występują przypadki ograniczania się do wykładni językowej – z naruszeniem reguły benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur.

Zwraca uwagę, że dotychczasowe przepisy planistyczne były konstruowane przy założeniu, że podmioty stosujące prawo będą działały: w dobrej wierze, w interesie publicznym, rzetelnie, uczciwie, profesjonalnie, w oparciu o znajomość systemu prawa i zasad sztuki planistycznej. Założeniem tym objęto głównych instytucjonalnych i profesjonalnych adresatów tych przepisów (samorządy gminne, urbanistów, instytucje uzgadniające i opiniujące) oraz organy nadzoru i kontroli ustaleń planu (wojewodów, sądy administracyjne). W praktyce supozycja powyższa z wielu różnorodnych przyczyn okazała się założeniem idealizującym. Istotnym wymogiem skuteczności nowych przepisów jest zastąpienie woli działania obowiązkiem – jednoznacznie i czytelnie wyartykułowanym w ustawie.

Niestety, mimo wieloletnich reform do dnia dzisiejszego nie doczekaliśmy się ustawy planistycznej zawierającej:

• kompletny słownik użytych pojęć,
• zasady ogólne,
• regulacje szczegółowe – nakazy i zakazy,
• tryb wykonywania dyspozycji poszczególnych norm,
• podmioty właściwe do wykonania tych dyspozycji,
• podmioty właściwe do egzekwowania działalności ww. adresatów i nadzoru nad nimi,
• tryb egzekwowania powyższych regulacji,
• skutki naruszeń prawa.

Nie potrafimy, czy nie chcemy?

BEZDROŻE PIĄTE

Jedno z czołowych miejsc w katalogu przyczyn nieskuteczności dotychczasowych prób uzdrawiania polskiej planistyki zajmuje „legislacyjne etapowanie”.

Filozofia  „legislacyjnego etapowania” sprowadza się generalnie do rozkładania w czasie legislacyjnych działań naprawczych wedle schematu: na początku „niezbędne” prace usprawniająco-udrażniające dotychczasowe regulacje prawne – traktowane jako „okres przejściowy” do późniejszych nowych opracowań systemowych.

Co ciekawe, taka a nie inna kolejność „reformowania” uzasadniana jest za każdym razem w ten sam sposób: nie stać nas w tej chwili na robienie z marszu reformy systemowej; rozwiązania takie są niezwykle skomplikowane, wymagają czasu a tego dzisiaj nie mamy – póki co, musimy pilnie stawić czoła najważniejszym cywilizacyjnym wyzwaniom, przed którymi stoi obecnie nasz kraj (czytaj: gonić znikającą za cywilizacyjnym zakrętem Europę).

Pytanie tylko, czy można skutecznie „stawiać czoła” (dogonić Europę) jeśli realizację deklarowanych szumnie rozwiązań systemowych notorycznie odsuwamy w przyszłość, w której, jak z dotychczasowej praktyki wynika, „systemowe” działania „reformatorów" zawsze niweczy koniec ich kadencji? 

Może trzeba zaryzykować i odwrócić dotychczasową, negatywnie zweryfikowaną „hierarchię celów” - zaniechać całkowicie nieskutecznych powierzchownych „reform usprawniająco-udrażniających” i niezwłoczne, bezwarunkowo przystąpić do ponadpartyjnej i ponadkadencyjnej, systemowej przebudowy całego segmentu planistyczno-budowlanego polskiego prawa?

Osobiście uważam, że warto – pamiętajmy że jedyną alternatywą jest, niestety, dotychczasowa gonitwa, znikającego w dali, „cywilizacyjnego króliczka”.