152. Planowanie przestrzenne – krótka historia legislacyjnych porażek (cz.1)

 „Trzeba bardzo wiele zmienić, by wszystko zostało po staremu.”

To efektowne spostrzeżenie jest wprawdzie autorstwa księcia Fabrizio Saliny, bohatera powieści "Lampart" Giuseppe Tomasiego di Lampedusy i odnosi się do społeczno-politycznych realiów sycylijskich przełomu XIX i XX w., ale okazuje się na tyle uniwersalne, że z powodzeniem można by je zastosować do społeczno-politycznych realiów polskich przełomu XX i XXI w. - przynajmniej do niektórych.

Z całą pewnością do wspomnianych „niektórych” można zaliczyć „reformowanie planistyki polskiej” w ciągu dwóch ostatnich dekad.

W tym przypadku nawet jeśli uprzejmie założymy, że inne niż u księcia Saliny były intencje tych zmian, efekt ostateczny okazał się identyczny: wszystko zostało po staremu.

Przyjrzyjmy się bliżej historii tego „reformowania”: uchwalono dwie ustawy planistyczne – pierwszą z 1994 r., zmieniano 18 razy, drugą, z 2003 r., – 22 razy.

Jak by nie patrzeć – przepisy planistyczne w ostatnim dwudziestoleciu zmieniano co najmniej 40 razy – nie licząc: pojawiających się regularnie, jak grzyby po deszczu, specustaw (ograniczających znacząco „pole działania” przepisów stricte planistycznych), czy „utrwalonych linii orzeczniczych” sądów administracyjnych, twórczo modyfikujących granice tego „pola”.

Myślę, że warto na chwilę wrócić do początku tej „drogi” t.j. do etapu tworzenia ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym – w mojej ocenie to właśnie na tym etapie nastąpiło największe „reformatorskie” potknięcie, kładące się głębokim cieniem na dalszych losach planistyki polskiej.

Rozczaruję jednak wszystkich, którzy za takie potknięcie uważają ustawowe wygaszenie wszystkich dotychczasowych planów zagospodarowania przestrzennego.

Owszem, popełniono w tym zakresie błąd, jednak nie w kwestii: „czy” ale w kwestii „jak”.

Zasadniczy błąd dotyczył terminu wygaszenia: dyskusje na ten temat ciągnęły się przez cały okres procedowania projektu ustawy, trwały (w formie kolejnych nowelizacji) nieprzerwanie przez kilka lat także po jej uchwaleniu – praktycznie do końca 2002 r.

„Kuluminacją” tych dyskusji było ustawowe przerzucenie rozstrzygnięcia o dacie wygaszenia „starych” planów zagospodarowania przestrzennego (a tym samym odpowiedzialności za realizację tego pomysłu) na barki samorządów gminnych.

Nie bez znaczenia dla samego przebiegu procesu „wygaszania” była sytuacja planistyczna większości gmin w Polsce w momencie wejścia w życie ustawy „wygaszającej”.

Otóż system planowania przestrzennego, poprzedzający tę ustawę, miał charakter zhierarchizowany – dla całych obszarów gmin sporządzane były plany ogólne w skali 1:5000, 1:10000 (poprzedzane założeniami do tych planów), natomiast lokalizacja inwestycji odbywała się wyłącznie na podstawie planów szczegółowych, sporządzanych i nowelizowanych obowiązkowo w oparciu o ustalenia planów ogólnych.

Wspominam o tym nie tylko dlatego, że to odległe czasy, nie wszystkim znane, ale także dlatego, że model ten (tj. 100% pokrycie kraju planami ogólnymi) przesądził w praktyce o nieskuteczności nowej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym.

Ustawa ta procedowana była na tyle długo (nb. samo vacatio legis trwało pół roku), że pozwoliła gminom na odpowiednie „przygotowanie się” do jej „patentów” (odszkodowania dla właścicieli gruntów blokowanych ustaleniami planu).

W rezultacie „działań wyprzedzających” gmin, 1 stycznia 1995 r. - dzień wejścia w życie nowej ustawy – samorządy gminne powitały „wyposażone” w nowiuteńkie plany szczegółowe i plany ogólne gmin, jeszcze „pachnące” publikacją w dziennikach urzędowych województw.

Na marginesie warto wspomnieć, że powstała dość kuriozalna sytuacja - plany ogólne przestały pełnić funkcję nadrzędną, analogiczną do tej, jaką obecnie pełnią studia gminne - stały się dokumentami planistycznymi równoprawnymi z planami szczegółowymi, tym samym "zapewniając" pełne pokrycie planami wszystkich gmin w Polsce.

W tym kontekście nie powinno dziwić, że aktywność planistyczna gmin, już pod rządami restrykcyjnej ustawy o zagospodarowaniu przestrzennym, zamarła praktycznie na długie lata.

Niestety, z planistycznego letargu do „nowego planowania” tj. głównie do sporządzania studiów gminnych samorządy zostały „wyrwane”, głównie „drogą ustawową”.

W konsekwencji, podstawowym walorem większości sporządzonych w tych okolicznościach studiów gminnych było to, że zostały sporządzone.

Pisałem o tych dokumentach planistycznych dość szczegółowo w artykule: Planowanie przestrzenne – o potrzebie i kierunkach zmian:

(…) Z kolei najczęściej spotykane w dotychczasowych opracowaniach słabe strony studiów gminnych to w warstwie merytorycznej:

1)  nieaktualność studium – opracowanego na podstawie nieaktualnych danych i materiałów wejściowych;

2)  ogólnikowość i nieczytelność w warstwie graficznej – cechy te są wynikiem zbyt uproszczonych, schematycznych zapisów ustaleń na mapach topograficznych, natomiast w warstwie tekstowej przejawiają się w używaniu hermetycznego, specjalistycznego języka;

3)  dezaktualizacja rozwiązań merytorycznych (najczęściej dokumentów obowiązujących przez dekadę lub dłużej) – wynikająca ze zmiany istniejącego zagospodarowania, obowiązujących przepisów, strategii rozwoju gminy etc.;

4)  przyjęcie w studium koncepcji pasywnej polityki przestrzennej – polityki polegającej generalnie na adaptacji stanu istniejącego z drobnymi modyfikacjami projektowymi tego stanu;

5)  rozbieżność ustaleń studium z ich realizacją – decyzje o warunkach zabudowy i zagospodarowania terenu bywają wydawane świadomie bez zgodności ze studium (zgodnie z utrwaloną linią orzeczniczą sądów administracyjnych), czego rezultatem jest – nierzadko dokonywana ad hoc, z pominięciem czasochłonnej i kosztownej korekty w studium – „aktualizacja” (a w konsekwencji „autodestrukcja”) polityki przestrzennej przyjętej przez radę gminy.

Formalnymi ułomnościami obowiązujących studiów gminnych są z kolei: niezgodność z prawem w wyniku zmiany przepisów oraz niezgodność z prawem w wyniku naruszenia przepisów. Obecnie nie ma regulacji obligującej samorządy do kompleksowej weryfikacji studiów w warstwie prawnej. Spotkać można zatem przypadki, kiedy wycinkowa aktualizacja sąsiaduje – równoprawnie – z tekstem „z innej epoki”, zarówno w warstwie prawnej, jak i stanu faktycznego. (…)

Powyższe słabe strony, charakterystyczne dla licznych studiów gminnych, są rezultatem:

1) ustawowego obowiązku sporządzenia studium w określonym czasie (art. 67 ust. 3 u.z.p.),

2) zderzenia obowiązku stworzenia dokumentu, którego istotą jest zdefiniowanie głównych kierunków rozwoju gminy, z jednoczesnym brakiem realnych przesłanek dla określenia tych kierunków (w rezultacie stagnacji gospodarczej w gminie, nikłego zainteresowania inwestorów itp.),

3) braku w gminie zdefiniowanej, realnej i spójnej strategii rozwoju, a w konsekwencji posiłkowania się „strategią” tymczasową – ogólnikową i krótkookresową,

4) braku przekonania samorządów gminnych do tego typu opracowania – pośrednio wskutek braku możliwości późniejszej weryfikacji rzeczywistej przydatności studium,

5) powiązania niechęci do tworzenia dokumentów ograniczających władzę wykonawczą gminy z zakładanym horyzontem czasowym realizacji ustaleń studium (rzędu 15 lat) i jednoczesną kadencyjnością tych władz,

6) „inercyjności” studium – jako dokumentu tworzonego i zmienianego w takiej samej, długotrwałej i kosztownej procedurze,

7) rzeczywistego poziomu kompetencji administracji gminnej w zakresie planowania przestrzennego (braku odpowiednich zasobów kadrowych).(…)

Dzisiaj, kiedy podejmowane są kolejne próby stworzenia nowego prawa regulującego problematykę planowania przestrzennego bezskutecznie próbuję odnaleźć w tych poczynaniach choćby najmniejszy ślad wniosków wyciągniętych z opisywanych wyżej błędów i ich skutków.

Może dlatego bezskutecznie, że jak pisałem swego czasu:

(...) prawdziwych dyskusji nad zmianami w prawie regulującym problematykę planowania przestrzennego nie było w Polsce nigdy.

Dotychczas „roztrząsano”, owszem, bardzo często, ale jedynie gotowe „patenty” a nie problemy, które istnieją w praktyce planowania przestrzennego – w Polsce nigdy nie prowadzono kompleksowych badań nad praktycznym funkcjonowaniem planowania przestrzennego.

Sięganie do praktyki (diagnoza) jest przede wszystkim czaso- i pracochłonne. Ponadto wprawdzie jest jedynym sposobem uzyskania wiedzy na temat rzeczywistych problemów, które istnieją w praktyce planowania przestrzennego, ale zawsze istnieje niebezpieczeństwo, że zdiagnozowane problemy będą inne niż rozwiązywane w „patentach”.

Jednak w ostatecznym rozrachunku nie liczą się intencje ale uzyskane efekty - a do tych, volens nolens,  pasują jak ulał cytowane na wstępie słowa sycylijskiego księcia.