156. Planowanie przestrzenne – krótka historia legislacyjnych porażek (cz.3)

Artykuł  21 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej
1.Rzeczpospolita Polska chroni własność i prawo dziedziczenia.
2.Wywłaszczenie jest dopuszczalne jedynie wówczas, gdy jest dokonywane na cele publiczne i za słusznym odszkodowaniem

W ten sposób w ustawie zasadniczej ustanowiono zasadę jednolitego traktowania wszystkich form własności (wyróżniając jedynie własność osobistą): wszelka własność  podlega ochronie państwa, bez rozróżniania, kto jest jej podmiotem - a więc także własność prywatna.

Rozwinięciem cytowanej na wstępie konstytucyjnej zasady ochrony własności są regulacje Kodeksu cywilnego (art. 140) - zawierające definicję prawa własności.

Zgodnie z kodeksową definicją tego prawa, jego treścią jest uprawnienie do korzystania z rzeczy z wyłączeniem innych osób oraz do rozporządzania rzeczą.

Poprzez korzystanie z rzeczy definiowane jest prawo pobierania pożytków i innych dochodów z rzeczy, uprawnienie do posiadania rzeczy, czyli faktyczne władztwo nad nią oraz uprawnienie do używania rzeczy, rozumianego jako wszelkie inne formy korzystania z niej.

Kluczowe znaczenie dla całej regulacji kodeksowej ma sformułowanie “z wyłączeniem innych osób”. Określenie to oznacza, że inne podmioty nie mają prawa ingerowania w sferę uprawnień właściciela i naruszania jego prawa do własności.

Realizacja  w sferze uregulowań prawnych dotyczących planowania przestrzennego, dyspozycji zawartych w art. 21 Konstytucji RP, została przeprowadzona w formule polegającej na „przesunięciu akcentów”: z poziomu ustawowego na poziom procedur sporządzania dokumentów planistycznych.

Na poziomie ustawowym (ustawy planistycznej) ochrona własności  została skwitowana jednozdaniowym enigmatycznym zapisem: W planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym uwzględnia się zwłaszcza prawo własności (art.1 ust.2).

Natomiast, jak czytamy dalej: ustalenia miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego kształtują, wraz z innymi przepisami, sposób wykonywania prawa własności nieruchomości.(art.6 ust.1).

Tak więc, wszelkie konstytucyjnie uwarunkowane kwestie ochrony własności odesłano de facto na poziom procedur sporządzania planów zagospodarowania przestrzennego.

O skuteczności takiej „procedurowej” wersji ochrony własności w planowaniu przestrzennym pisałem m.in. w opracowaniu Autorski projekt ustawy w skrócie:

Ideą przewodnią zagwarantowanej ustawowo, obowiązującej obecnie partycypacji jest zapewnienie właścicielom możliwości zabrania głosu przy sporządzaniu planu miejscowego. Co warte podkreślenia, możliwość taka istnieje trzykrotnie: poprzez wnioski do planu, udział w dyskusji publicznej i poprzez uwagi do projektu planu.

Właściciel trzy razy może swobodnie i obszernie wyrazić swoje poglądy i opinie w kwestii danego planu.  Natomiast gmina musi udokumentować te wystąpienia.

Gmina ma też obowiązek odniesienia się do uwag właściciela - ale już nie jest istotne czy odniesie się negatywnie czy pozytywnie. Sam fakt rozpatrzenia czyni zadość wszelkim przepisom.

Po dokonaniu przez gminę tak sformalizowanej czynności partycypacja społeczna zostaje natychmiast i nieodwołalnie zakończona. Oznacza to, że jeśli gmina nie uchybi wymogom proceduralnym może skutecznie uchwalić dla danej nieruchomości przeznaczenie wedle własnego autonomicznego uznania.

Reasumując: jeśli gmina nie uchybi wymogom proceduralnym (ustawowym) może w trybie sporządzania planu zagospodarowania przestrzennego, wyłącznie wedle własnego autonomicznego uznania, skutecznie rozstrzygnąć wszystkie kwestie właścicielskie w odniesieniu do nieruchomości objętych procedurą planistyczną, bez obawy naruszenia obowiązującego prawa – czytaj: ustawy o planowaniu i zagospodarowaniu przestrzennym.

I właścicielowi nic do tego.

Odrębnym problemem jest konstytucyjnie zadekretowana instytucja przeznaczania własności prywatnej na cele publiczne – dopuszczalnego tylko po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego, w wyniku którego następuje (za słusznym odszkodowaniem - w wysokości rynkowej wartości nieruchomości) całkowite odjęcie prawa własności.

Spośród wszystkich dotychczasowych, powojennych regulacji prawnych dotyczących planowania przestrzennego, tylko jedna (dekret z 1946 r. o planowym zagospodarowaniu przestrzennym kraju) określała wprost, że tereny stanowiące własność prywatną mogą być użyte na cele publiczne tylko po uprzednim przeprowadzeniu postępowania wywłaszczeniowego.

Wszystkie następne ustawy, łącznie z obowiązującą, „abstrahowały” od tej reguły wprowadzając „planistyczny substytut” postępowania wywłaszczeniowego tj. pozbawianie właściciela możliwości władania i korzystania ze swej własności bezpośrednio na mocy miejscowego planu zagospodarowania przestrzennego poprzez  zastąpienie „konstytucyjnej” decyzji wywłaszczeniowej prawem miejscowym.

Opisany wyżej, wybitnie „atrapowy” charakter „uwzględniania prawa własności”, zadekretowany w ustawie planistycznej, jest bez wątpienia wynikiem odstąpienia ustawodawcy od wypełnienia konstytucyjnego obowiązku państwa zapewnienia wykonalności tego prawa.

Trudno się zatem dziwić, że w aktualnych uwarunkowaniach prawnych i urbaniści i samorządy gminne powszechnie „kontestują” prawo własności w planowaniu przestrzennym – robią to, niestety, „w majestacie prawa”, w przeciwieństwie do państwa, dla którego obowiązek wynikający z art.21 ust.1 Konstytucji RP zapewnienia rzeczywistej, ustawowej ochrony własności, jest w dalszym ciągu wiążący.