207. Kodyfikacyjny test wytrzymałości

W artykule Planowanie przestrzenne - o potrzebie i kierunkach zmian opublikowanym w 2012 r. pisałem:

(…) Podstawowym zarzutem, który można postawić dotychczasowym próbom nowelizacji prawa zagospodarowania przestrzennego, jest brak rzetelnej, kompleksowej analizy stanu istniejącego, uwzględniającej doświadczenia i praktykę stosowania obecnych rozwiązań oraz dostrzeżone problemy i błędy.

Główna Komisja Urbanistyczno-Architektoniczna, organ doradczy ministra właściwego w sprawach zagospodarowania przestrzennego, w ramach dyskusji nad kierunkami zmian w prawie gospodarki przestrzennej zdefiniowała w 2006 r. wnioski do działań legislacyjnych w zakresie planowania przestrzennego. W opracowaniu tym stwierdzono m.in.: „Działania legislacyjne powinny wynikać z analizy stanu istniejącego i zdefiniowania listy problemów i błędów, które obecna legislacja zawiera. Nikt dotąd takiej rzetelnej analizy nie przeprowadził”.

Sądząc po kierunkach i treści dotychczasowych propozycji zmian legislacyjnych, postulat oparcia takich działań na rzetelnej diagnozie stanu istniejącego pozostaje aktualny także dzisiaj.

Na przestrzeni kilku ostatnich lat pojawiły się dokumenty oraz opracowania, które zawierają analizy i oceny funkcjonowania obowiązujących rozwiązań prawnych w zakresie zagospodarowania przestrzennego. Należy do nich zaliczyć m.in. prace A. Jędraszki, H. Izdebskiego, A. Nelickiego i I. Zachariasza, raporty Najwyższej Izby Kontroli i Krajowego Sekretariatu „Habitat” oraz stanowiska organów samorządu zawodowego architektów i urbanistów. Opracowania te, nieposiadające statusu oficjalnych dokumentów sporządzonych na potrzeby procesu legislacyjnego – sądząc z treści powołanego wyżej projektu ustawy zmieniającej – w procesie jego tworzenia zostały zignorowane.

W dotychczasowych opracowaniach dotyczących praktyki stosowania ustawy z 2003 r. zwraca uwagę brak analiz, które byłyby oparte na treści poszczególnych przepisów, formułowałyby normy prawne ze wskazaniem ich adresatów, hipotez i dyspozycji, wskazywałyby podmioty odpowiedzialne za egzekwowanie danej normy, wymieniałyby najczęstsze błędy i patologie związane ze stosowaniem poszczególnych rozwiązań (także z oceną ich skuteczności), przedstawiałyby możliwości i uzasadniałyby celowość zmian, z uwzględnieniem kontekstu historycznego (rozwiązań obowiązujących wcześniej) i międzynarodowego (standardów europejskich, modeli stosowanych w innych państwach członkowskich Unii Europejskiej itp.). Tego rodzaju analiza, chociażby fragmentaryczna, ale oparta na reprezentatywnej próbie, byłaby niewątpliwie użytecznym narzędziem oceny obowiązujących regulacji i dobrym punktem wyjścia do prac nad nowymi rozwiązaniami prawnymi.

Jak się wydaje, konsekwencją tak przeprowadzonej analizy stanu istniejącego powinno być przyjęcie konstrukcji nowej ustawy, gwarantującej skuteczne i jednoznaczne egzekwowanie zawartych w niej wymogów, według schematu uwzględniającego: kompletny słownik użytych pojęć, zasady ogólne, regulacje szczegółowe – nakazy i zakazy, tryb wykonywania dyspozycji poszczególnych norm, podmioty właściwe do wykonania tych dyspozycji, podmioty właściwe do egzekwowania działalności ww. adresatów i nadzoru nad nimi, tryb egzekwowania powyższych regulacji, skutki naruszeń prawa.

Wskazania praktyki planowania przestrzennego dowodzą, że tylko część przepisów ustawy z  2003 r. da się zakwalifikować jako wyznaczające jednoznaczne normy prawne. Ustawa zawiera sformułowania nieprecyzyjne, dominuje brak lub niezbyt precyzyjne określenie adresatów i trybu egzekwowania dyspozycji norm, skutków prawnych ich nieprzestrzegania oraz sposobów eliminowania z obiegu prawnego skutków naruszeń prawa. Ułomność regulacji powoduje także, że ratio legis poszczególnych przepisów prawa jest trudne do odczytania, niezrozumiałe bądź go w ogóle brak. W konsekwencji w orzecznictwie sądów administracyjnych i rozstrzygnięciach organów nadzoru prawnego występują przypadki ograniczania się do wykładni językowej – z naruszeniem reguły benignius leges interpretandae sunt, quo voluntas earum conservetur.

Zwraca uwagę, że dotychczasowe przepisy planistyczne były konstruowane przy założeniu, że podmioty stosujące prawo będą działały: w dobrej wierze, w interesie publicznym, rzetelnie, uczciwie, profesjonalnie, w oparciu o znajomość systemu prawa i zasad sztuki planistycznej. Założeniem tym objęto głównych instytucjonalnych i profesjonalnych adresatów tych przepisów (samorządy gminne, urbanistów, instytucje uzgadniające i opiniujące) oraz organy nadzoru i kontroli ustaleń planu (wojewodów, sądy administracyjne). W praktyce supozycja powyższa z wielu różnorodnych przyczyn okazała się założeniem idealizującym. Istotnym wymogiem skuteczności nowych przepisów jest zastąpienie woli działania obowiązkiem – jednoznacznie i czytelnie wyartykułowanym w ustawie.

Wydaje się, że podstawą wszelkich prac nad regulacjami w zakresie planowania przestrzennego powinno być wyprzedzające zdefiniowanie i prawne określenie granic:

1. regulacje proceduralne a regulacje merytoryczne – problem ten jest widoczny przede wszystkim w rozstrzygnięciach nadzorczych wojewodów i w orzecznictwie sądów administracyjnych,
2. interes publiczny a interes prywatny – obecnie granice są tu szczególnie nieostre przy stosowaniu uproszczonych procedur lokalizacyjnych,
3. władztwo planistyczne gminy a prawo własności nieruchomości – wprawdzie granice zostały, w pewnym zakresie, wytyczone w orzecznictwie sądów administracyjnych, jednak wymaga to odpowiedniego usankcjonowania w przepisach ustawy,
4. samodzielność polityki gmin a partycypacja społeczna – istnieje potrzeba nadania właściwej rangi dialogowi pomiędzy organami gminy a lokalną społecznością oraz ustawowego upodmiotowienia tej społeczności,
5. konkretne obowiązki ustawowe a ogólne kompetencje gminy – skoro dbanie o ład przestrzenny i kreowanie przestrzeni gminnej jest zadaniem własnym samorządu gminnego, samodzielność gminy w tym zakresie nie powinna być nadmiernie ograniczana.

Po kilkukrotnym (uważnym, jak mi się wydaje) przeczytaniu Tez do kodeksu urbanistyczno-budowlanego ze smutkiem stwierdzam, że w dalszym ciągu:

Sądząc po kierunkach I treści dotychczasowych propozycji zmian legislacyjnych, postulat oparcia takich działań na rzetelnej diagnozie stanu istniejącego pozostaje aktualny także dzisiaj.

W artykule Legislacyjna "powtórka z rozrywki"? pisałem:

(…) Jeśli więc wszystkie dotychczasowe próby reform „nie były poprzedzone” a zakończyły się porażkami (bo przecież w przeciwnym wypadku nie byłyby podejmowane kolejne próby) to czy kolejna, „kodyfikacyjna” próba, która również „nie była poprzedzona”, zakończy się sukcesem?  
Ale o tym dowiemy się nie wcześniej niż (tradycyjnie już) za kolejnych pięć, sześć lat.
Spoko! Przestrzeń jest jak papier – wytrzyma wszystko.
Tylko czy my wytrzymamy w tej przestrzeni? 

Czy naprawdę chcemy ten test przeprowadzić?